תוספת לארנונה אינה נכללת בבסיס המס לצורך עדכון התעריפים בשנה העוקבת

הנשיא אורי גורן:

זהו ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום ברמלה (כבוד הרשמת קרן כ"ץ) מיום 10.8.03 בת"א 2785/02, בו נתקבלה תביעה כספית שהגישה המשיבה נגד המערער בהליך של סדר-דין מקוצר. פסק-הדין ניתן כנגד המערער לאחר שבקשת רשות להתגונן שהוגשה על-ידו נדחתה על-ידי כבוד הרשמת בהחלטתה מיום 21.7.03 בבש"א 2384/02.

הרקע וההליכים בבית משפט קמא

1.                   1.                   המשיבה הגישה נגד המערער תביעה בסדר דין מקוצר בסך 81,727 ש"ח (קרן) בגין מסי ארנונה שהוטלו בשנת 2002 על נכס בעיר רמלה המצוי בחזקתו, ולא שולמו. המערער הגיש בקשת רשות להתגונן (בש"א 2384/02) ובה טען, בין היתר, כי התעריפים שעמדו בבסיס החיוב הם בלתי חוקיים. לטענתו, המחוקק הגביל את סמכותן של הרשויות המקומיות לקבוע תעריפי ארנונה בחיקוקים שונים (אלו ייקראו להלן, כמכלול: " חוקי ההקפאה"), והמשיבה חרגה מהגבלות אלה ב"דרך עוקפת", שלא כדין. המערער העלה טענות נוספות, אך זנח אותן בשלבים שונים של ההליכים (הן בערכאה דלמטה הן בערכאה זו). הצדדים הסכימו בבית משפט קמא שלא יתקיימו חקירות, וההחלטה בבקשת הרשות להתגונן תינתן על סמך החומר שנמצא בתיק. הסכמת הצדדים קיבלה תוקף של החלטה.

2.                   2.                   בית משפט קמא דחה את טענות המערער בבקשת הרשות להתגונן. נדחו טענותיו בדבר בטלות החיוב בשל אי פרסום ברשומות של אישור שר הפנים על העלאת שיעורי הארנונה בשנת 1990; בטלות החיוב בגין נכס שלא היה בשימוש; ערר תלוי ועומד; קיזוז עקב אי חוקיות של אגרת שילוט; וכן קיזוז בגין התקנת מערכת ביוב פרטית וגביית ריבית בלתי חוקית על-ידי המשיבה (שתי הטענות אחרונות נזנחו בסיכומיו בערכאה דלמטה).

טענה נוספת שהעלה המערער הייתה, כאמור, שהמשיבה חרגה מחוקי ההקפאה, וזאת בכך שהעלתה את בסיס המס השנתי של הארנונה שלא כדין. בית המשפט התייחס לנוסח החלטת שרי האוצר והפנים לשנת הכספים 1990, שזו הייתה לשונה: " רשות מקומית תהא רשאית לגבות ארנונה כללית בשל נכס לשנת הכספים 1990 בסכום שיש בו העלאה מעל סכום הארנונה הכללית שהגיע כדין בשל אותו הנכס בשנת הכספים 1989, כמפורט בתוספת..." (י"פ התש"ן 3748), וקבע שיש לפרש את התיבה " סכום הארנונה הכללית שהגיע כדין" באופן שכל עוד הוטלו תוספות ארנונה כדין, כפי שארע במקרה דנן, הן מתוספות לשיעור הארנונה השנתי שמוטל מדי שנה, ונהיות חלק מבסיס המס. על כך (ועל כך בלבד) מבקש המערער להשיג בערעור דנן.

ודוק: הגם שהמערער מציין, כי מאז שנת 1986 הטילה המשיבה שתי תוספות לארנונה - אחת במהלך שנת הכספים 1990, והשנייה בשלהי שנת הכספים 1997 - וכי בשני המקרים ניצלה המשיבה, לטענתו, תוספות אלה לצורך העלאת נטל המס באמצעות הכללתן של התוספות בבסיס המס עליו עודכן התעריף מדי שנה, לצורך הערעור דנן החליט המערער לזנוח את טענתו לפיה אין לכלול את התוספת של שנת 1990 בבסיס המס על גביו מתעדכנים תעריפי הארנונה מדי שנה, וערעורו מתמקד איפוא בתוספת הארנונה משנת 1997 (ראו פסקה 12 לסיכומי המערער). על תוספת זו החליטה המשיבה ביום 29.10.97 מכוח סמכותה לפי סעיף 11(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: " חוק ההסדרים" או " החוק"), וביום 9.12.97 (קרי: כעשרים יום קודם לסיומה של שנת המס) ניתנו לה אישורי שר הפנים ושר האוצר (ראו פסקה 1.1 לסיכומי המשיבה).

טענות המערער

3.                   3.                   בבסיס הערעור - וכחוד החנית שלו - מונחת טענתו של המערער, לפיה יש להבחין בין שני מסלולים להעלאת שיעור הארנונה: המסלול הראשון, המוסדר בסעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים, מתייחס לעדכון ריאלי של תעריף הארנונה מעבר לשיעור ההעלאה הכולל שנקבע בחוק או בתקנות, ומשקף, בדרך כלל, את עליית המדד בשנת הכספים הקודמת. העלאת הארנונה בדרך זו, שהמערער מכנה אותה בשם " העלאה חריגה" (ולצורך הדיון נכנה אותה גם אנו כך), משנה את בסיס המס, באופן ששיעור הארנונה שישמש בסיס לשנה העוקבת יורכב משיעור הארנונה של השנה הקודמת בצירוף שיעור ההעלאה החריגה. המסלול השני, המוסדר כיום בסעיף 11(א) לחוק ההסדרים (בעבר סעיף 278(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: " פקודת העיריות")), מתייחס לתוספת תקציבית לשיעור הארנונה לשנה פלונית בלבד. התוספת מוטלת במהלך שנת הכספים עקב "נסיבות מיוחדות", ותוקפה מיום אישורה על-ידי שר הפנים ועד סוף שנת הכספים. המערער טוען שתוספת מסוג זה (שנכנה אותה להלן בשם " תוספת ארנונה" ככותרתו של הסעיף המסדיר אותה) אינה משנה את בסיס המס ואין להביאה בחשבון לצורך עדכון התעריף בשנים שלאחריה. על פי הנוהג, תוספת זו חלה רק על תושבים שלא שילמו מראש את מלוא סכום הארנונה בתחילת שנת הכספים, להבדיל מתושבים ששילמו מראש את כל סכום הארנונה. נוהג זה הוחל גם במקרה דנן.

4.                   4.                   המערער מונה חמישה טעמים שבעטיים יש לקבוע שהעלאת שיעור הארנונה לפי המסלול השני (תוספת ארנונה) אינה משנה את בסיס המס: (א) המחוקק יצר סוגים שונים ונפרדים של אישורים (שני המסלולים הנ"ל), שכינוייהם ומאפייניהם השונים מעידים כי בכוונתו ליצור שני סוגים של חריגות: חריגה בעלת משמעות זמנית ומוגבלת (תוספת ארנונה) וחריגה בעלת משמעות רחבה יותר (העלאה חריגה); (ב) האישור לתוספת ארנונה מוגבל לנסיבות מיוחדות שעניינן מצוקה תקציבית זמנית של הרשות המקומית, הנוגעת לאותה שנת כספים בלבד, ואינו נועד, על פי תכליתו, להיות תקף מעבר לאותה שנת כספים שבה התקבל; (ג) הטלת התוספת מנותקת מהתעריף ה"רגיל" שהמחזיק חייב לשלם בעד הנכס המוחזק, והיא עומדת בפני עצמה, בהתייחס לאותה שנת כספים שבה הוטלה. לכן, מחייב החוק את הרשות המקומית להודיע לכל מחזיק החייב בתשלום על-אודות התוספת, סכומה ומועדי התשלום, וכן לפרסם הודעה על כך ברשומות; (ד) תחולת התוספת מוגבלת רק לנישומים אשר לא פרעו בתחילת שנת הכספים את מלוא חוב הארנונה השנתי. הכללת התוספת בבסיס המס (קרי: הבאתה בחשבון לצורך עדכון תעריפי הארנונה בשנים הבאות) יוצרת הטלה דיפרנציאלית של ארנונה על נישומים שונים העושים בנכסיהם שימושים זהים, שכל ההבדל ביניהם מתמצה בכך שבשנה פלונית שילמו מראש את כל הארנונה שהוטלה עליהם; (ה) סעיף 278 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), שכותרתו הייתה (לפני שבוטל וסעיף 11(א) לחוק ההסדרים בא תחתיו) "תוספת לארנונות", מהווה הוראה מקבילה לסעיף 280 לפקודת העיריות, שעניינו "הפחתת ארנונה", ושניהם פועלים באותו מישור סמכות. טענה זו נשענת על הפרשנות שניתנה לסעיף 280 לפקודת העיריות בפסיקת בית המשפט העליון, שלפיה הפחתה בארנונה אינה משנה את בסיס המס אלא פועלת במסגרת בסיס נתון  (ע"א 271/87 עיריית לוד נ' טלרד תעשיות טלקומוניקציה ואלקטרוניקה בע"מ, פ"ד מב(1) 119), ולטענת המערער יש ללמוד ממנה גזירה שווה לענייננו.

5.                   5.                   לשלמות התמונה יצויין, כי ביום 7.3.05 ניתן פסק דין בתיק אחר שניהלה המשיבה נגד המערער בגין אי תשלום מסי ארנונה שהוטלו בשנת 2003 (ת"א (שלום רמ') 2117/03 עיריית רמלה נ' מומן (לא פורסם, 7.3.2005)). בפסק הדין נדונו טענות דומות לאלה שהעלה המערער בערעור דנן. המערער התייחס בהרחבה לקביעותיו של בית המשפט בפסק הדין האמור, אך ברי שאין פסק-הדין יכול בשלב זה לשמש ראיה בהליך דנן מבלי שהתבקשה רשות, וממילא מבלי שניתנה כזו, ובוודאי שהמערער אינו יכול להשיג על קביעותיו בגדרי הליך זה.

טענות המשיבה

6.                   6.                   המשיבה טוענת כי העלאת שיעור הארנונה לפי המסלול השני (דהיינו: "תוספת ארנונה") משנה את בסיס המס בשנים הבאות. לטענתה, יש לדחות את הפרשנות שמציע המערער, ושלפיה החלטת המשיבה להעלות את שיעור הארנונה בשנת 1997 תקפה ל-20 יום בלבד (עד סוף שנת הכספים). המשיבה מוסיפה וטוענת, כי ביסוד העלאת שיעורי הארנונה עמדו טעמים ארוכי טווח, להבדיל מצורך נקודתי, וטעמים אלו תומכים בפרשנות שהיא מציעה.

המשיבה מוסיפה וטוענת, כי היא לא חרגה מהוראות חוקי ההקפאה. לגרסתה, החוק מאפשר לכל רשות מקומית להעלות את שיעור הארנונה מדי שנה בשיעור הקבוע בתקנות, ובנוסף לשיעור זה רשאית כל רשות מקומית להגיש בקשה לשר הפנים לאישור תוספת לשיעור הארנונה, כפי שנהגה המשיבה. התקנות הרלוונטיות לשנת 1998 הן תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1998), התשנ"ח-1997, אשר קובעות בסעיף ההגדרות כי " הסכום החדש" (שמתייחס לשיעור הארנונה המעודכן לשנת 1998) הוא " הסכום שהגיע כדין בתוספת שיעור של 8.9% אחוזים ממנו". משהתקבלה החלטה במועצת העיר על תוספת ארנונה כדין - הרי שבסיס המס בשנת 1998 יהא שיעור הארנונה לשנת 1997 בצירוף ההעלאה שאושרה במסגרת התקנות הנ"ל, ובצירוף התוספת שאישר שר הפנים מכוח סמכותו לפי סעיף 11(א) לחוק ההסדרים.

            מסקנה דומה מתבקשת, לשיטת המשיבה, גם מפרשנות סעיף 9(א) לחוק ההסדרים ביחס לסעיף 11(א) לאותו חוק. המשיבה סוברת שבעוד שסעיף 9(א) לחוק ההסדרים הוא סעיף כללי, שמסמיך את שרי הפנים והאוצר (יחדיו) לתחום את שיעורי הארנונה שניתן להעלות בשנה העוקבת בשיעורי מינימום ומקסימום, הרי שסעיף 11(א) לחוק מסמיך את שר הפנים לבצע העלאה בפועל בתוך הטווח שנקבע. המשיבה תומכת יתדותיה גם בהבדל בין המנגנון לשינוי שיעור הארנונה עובר לתחילת שנת המס לעומת שינויו לאחר תחילתה; לטענת המשיבה, סעיף 9 לחוק ההסדרים דן רק בתוספת ארנונה לפני תחילת שנת הכספים, ולא אחריה.

דיון והכרעה

7.         דין הערעור להתקבל. כעולה מעיון בכתבי הטענות ובפרוטוקול ישיבת קדם-הערעור שהתקיימה בפני כב' השופטת גרסטל ביום 30.3.05, מוקד המחלוקת בין הצדדים התרחק מן השאלה הפרוצדוראלית בדבר מתן הרשות להתגונן, אלא הוא נעוץ למעשה בשאלה משפטית גרידא העומדת בלב התובענה שהוגשה בפני הערכאה הראשונה, והיא: האם, כטענת המערער, תוספת לארנונה אין בכוחה לשנות את בסיס המס ועל-כן אין להביאה בחשבון לצורך עדכון תעריפי הארנונה בשנה העוקבת ומדי שנה; שמא, כטענת המשיבה, אף אם הוחלט על התוספת בימיה האחרונים של שנת המס - משנה התוספת את בסיס המס לצורך עדכון תעריפי הארנונה בשנת המס העוקבת.

כפי שיבואר להלן, במחלוקת משפטית זו דעתי היא כי עמדתו של המערער בדין יסודה. בכל מקרה, אני סבור כי בשים לב לאופי ההליך שבגדרו עלתה השאלה - קרי: בקשת רשות להתגונן - ובשים לב לעמימות הפרשנית בהקשרה, שייתכן והיא שקולה במידה זו או אחרת למחלוקת פוסקים המצדיקה מתן רשות להתגונן (ראו והשוו: בר"ע 125/80 לאופר נ' שטגמן, פ"ד לד(4) 527; אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי (מהדורה שמינית, תשס"ה) 390), הרי שמלכתחילה לא ניתן היה לדחות את טענותיו של המערער על הסף, כפי שעשתה למעשה הרשמת המלומדת.

ברגיל, די במסקנה זו כדי לקבל את הערעור לעניין מתן רשות להתגונן לצורך החזרת התיק לערכאה הראשונה, על-מנת שזו האחרונה תדון בתביעה, לרבות בשאלה המשפטית העומדת בלבה. ואולם, בנסיבות המקרה דנן, מאחר שהצדדים עצמם מיקדו כאמור את טיעוניהם בשאלה המשפטית שהוצגה דלעיל (ראו, למשל, האמור בפסקה 6.10 לסיכומי המשיבה), ולנוכח הצהרתו של ב"כ המערער - שלא הוכחשה על-ידי המשיבה - לפיה "אם תתקבל טענת המערער בערעור זה לגבי דרך חישוב התעריף החוקי, הרי שבמקרה כאמור אין כל מחלוקת בין הצדדים על התוצאה המתבקשת מדרך החישוב האמורה" (פסקה 6 לסיכומיו), נחה דעתי כי ניתן להכריע במסגרת ערעור זה גם בשאלה המשפטית לגופו של עניין, ולא רק בעצם השאלה כלום מן הראוי היה ליתן למערער רשות להתגונן, שאלה שהתשובה עליה הינה כאמור בחיוב. לצורך ביאור הדברים, מן הראוי לפתוח בתשתית הנורמטיבית שעל בסיסה נשענות שתי הגישות הפרשניות - זו של המערער וזו של המשיבה.