השופט א' ריבלין:
עניינה של העתירה בבקשת העותרים, הורים לתלמידים הלומדים בבית הספר היסודי ממלכתי "אביב" (להלן: בית הספר אביב), כי בית המשפט יורה למשיבים 1 ו-2, עיריית תל-אביב-יפו ומשרד החינוך והתרבות, לכלול את בית הספר התיכון עירוני י', אליאנס, (להלן: אליאנס) באשכול הבחירה של תלמידי כתות ו' בבית הספר אביב לשנת הלימודים הבאה, תשס"ו -2005.
העובדות העיקריות
1. עתירה זו מבקשת לבחון את יישומה של "תכנית הבחירה המבוקרת", הפועלת מזה כעשור בעיר תל-אביב-יפו. תכנית זו מגדירה את אופן השיבוץ של תלמידי בתי הספר היסודיים בעיר לחטיבות הביניים. עיקרי התכנית הוצגו בפסק דינה של השופטת א' חיות בבג"צ 6437/04 תבורי נ' משרד החינוך והתרבות, תק-על 2004(3) 1217:
מזה כעשר שנים, פועלת בעיר תל אביב "תוכנית הבחירה המבוקרת" בכל הנוגע להליכי שיבוץ תלמידי בתי הספר היסודיים בעיר לחטיבות הביניים. על פי התוכנית, אותה מפעילה עיריית תל אביב כרשות חינוך מקומית, מוקצה לכל תלמיד אשכול של שישה בתי ספר על יסודיים, חלקם באזור מגוריו וחלקם באזורים אחרים והתלמיד יכול לבחור ולדרג שלושה מתוך בתי הספר שבאשכול. שיבוץ התלמידים לבתי הספר נעשה בראש ובראשונה על פי העדפתו של התלמיד, ובכך שינתה התוכנית את המצב שהיה קיים טרם הפעלתה לפיו חויב התלמיד בדרך כלל להירשם לבית ספר על יסודי מסוים אחד, על בסיס חלוקה לרבעים ובהתאם לבית הספר היסודי שבו למד. לצד הקריטריון של בחירת התלמיד קובעת התוכנית מספר קריטריונים נוספים אשר נועדו לשמור על איזון בהרכב אוכלוסיית התלמידים בכל בית ספר, וביניהם: מינו של התלמיד, מצבו הסוציו אקונומי, הישגיו הלימודיים, יכולת הקליטה הפיסית של בית הספר ועוד.
העותרים שבפנינו הנם הורים לתלמידים ותלמידות בחטיבה הצעירה (גן חובה-כתה ב') ובכתות ג'-ו' בבית הספר אביב. בית הספר אביב הוא בית ספר יסודי ממלכתי, שהוקם בשנת הלימודים תשס"ב-2001 בשכונת רמת-אביב החדשה בתל-אביב-יפו. בית הספר כולל חטיבה צעירה, אשר לומדים בה ילדי גן-חובה עד כיתה ב', וכיתות ג'-ו'. בשנת הלימודים הבאה - תשס"ו - יסתיים מחזור הלימודים הראשון בבית הספר ו-44 תלמידי כתה ו' יעברו ללמוד בבית ספר על-יסודי. עתירתם של הורי התלמידים בבית הספר אביב יוצאת כנגד החלטת המשיבה 1 (להלן: העירייה), המוסמכת על-פי תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום) תשי"ט-1959 (להלן: תקנות הרישום) לקבוע את אשכולות הבחירה של בתי הספר היסודיים שבתחום שיפוטה. טענות העותרים מופנות כנגד אי הכללת בית הספר אליאנס במסגרת אשכול הבחירה, העומד לרשות תלמידי בית הספר אביב לשנת הלימודים תשס"ו-2005. כיוון שאשכול הבחירה נשוא העתירה, אושר על-ידי המשיב 2 (להלן: משרד החינוך), מופנית העתירה גם כנגדו. המשיבים 13-3 הם ועדי ההורים בבתי הספר היסודיים הממלכתיים שברובע צפון מזרח וברובע צפון מערב בתל-אביב (להלן: ועדי ההורים).
2. עובר להחלטת העירייה, פנה העותר 1, מר שמואל פלד, יו"ר הנהגת בית הספר אביב, לד"ר ורדה בר, סגנית מנהל מינהל החינוך בעירייה (להלן: ד"ר בר), במטרה להבטיח שבית הספר אליאנס ייכלל באשכול הבחירה של בית הספר אביב. פנייתו של מר פלד, בשמם של הורים לתלמידים בבית הספר, באה כשנה ומחצה עובר למועד סיומו של מחזור הלימודים הראשון של בית הספר אביב. העירייה מסרה לנציגי ההורים, בשלב הראשון, כי העניין מצוי בדיון משפטי - עת"מ (ת"א) 1536/04 טל תבורי (קטינה) נ' עיריית תל-אביב-יפו (טרם פורסם), וכי "תדאג לשמור על זכותם של תלמידי בית הספר אביב" - כך מתוך פרוטוקול אחד המפגשים שצורף לעתירה. בשלב מאוחר יותר זומנה הנהגת בית הספר אביב לפגישה עם ד"ר בר במהלכה הודיעה זו האחרונה, כי אשכול הבחירה של בית הספר אביב יהיה זהה לאשכול הבחירה של בית הספר היסודי ממלכתי "ארן" (להלן: בית הספר ארן), קרי: לא יכלול את בית הספר אליאנס. בעקבות הודעה זו ניסתה נציגות ההורים ליזום פגישות עם מקבלי ההחלטות הנוגעים בדבר, ואף נערכו מפגשים עם מנהל מינהל החינוך ועם היועצת המשפטית של העירייה. הפניות והישיבות המשותפות לא הביאו לתוצאה המיוחלת על-ידי העותרים והחלטת העירייה בנוגע לאשכולות החינוך נותרה על כנה. בנוסף, הודע להנהגת בית-הספרי כי החלטה זו אושרה על-ידי משרד החינוך. מכאן העתירה שבפנינו.
טענות הצדדים
3. טענת העותרים, בקליפת אגוז, יוצאת כנגד החלטת העירייה שלא לכלול את בית הספר אליאנס באשכול הבחירה של בית הספר אביב. העותרים סומכים טענתם זו על שני אדנים משפטיים מרכזיים - הפגיעה בשוויון וחוסר הסבירות הקיצוני המאפיין, לטענתם, את החלטת העירייה.
טענת השוויון של העותרים עניינה בתכנית הבחירה המבוקרת של שנת-הלימודים תשס"ו, אשר בה, נמנע, לטענתם, מתלמידי בית הספר אביב וארן - בניגוד לשאר התלמידים באזור מגוריהם - הסיכוי ללמוד בבית ספר תיכון הקרוב למקום מגוריהם. העותרים סבורים, כי המרחק בין מקום מגוריו של התלמיד לבין בית הספר בו הוא עתיד ללמוד, צריך שיהיה השיקול העיקרי והראשון במעלה בבחירת בית הספר, שכן יש לו השפעה - כך לטענתם - על התפתחותו החינוכית והחברתית של התלמיד. זאת ועוד זאת: העותרים סומכים עתירתם על נתונים לפיהם כלול בכל אשכולות הבחירה, שקבעה העירייה לבתי הספר היסודיים ברבעים 1 ו-2, למעט אשכול הבחירה של בית הספר אביב, לפחות בית ספר על-יסודי אחד המצוי באזור מגוריהם של תלמידי בית הספר. מצב דברים זה מלמד - כך לטענתם - על אפלייתו של בית הספר אביב בהיותו בית הספר היחיד בתל אביב שהעירייה לא כללה באשכול הבחירה שלו לפחות בית-ספר על-יסודי אחד המצוי באזור מגוריהם של תלמידיו.
בנוסף לטענת אי-השוויון טוענים העותרים לחוסר הסבירות הקיצונית בו נגועה החלטת העירייה. חוסר הסבירות הקיצונית מצוי, לטענת העותרים, בעיקר בהיעדר תכנון מוקדם שאפיין את החלטת העירייה.
4. המשיבה 1 טוענת בתשובתה, כי שיקולי העירייה בקביעת אשכול הבחירה של בית הספר רחבים משיקול המרחק הגיאוגרפי שהוגדר על-ידי העותרים כשיקול דומיננטי. המשיבה פורסת בטיעוניה את מכלול השיקולים שנלקחו בחשבון: השאיפה לאיזון בהרכב בתי הספר העל-יסודיים בעיר, הצורך בפיזור התלמידים על פני פריסתם של בתי הספר, כמו גם הסכנות הכרוכות בפתיחת הרישום באופן לא מבוקר. לגופו של עניין טוענת העירייה, כי ההחלטה נשוא העתירה נתקבלה מתוך הקפדה על השוויון המהותי בין תלמידי העיר.
אשר לעצם ההחלטה, בדבר רכיביו של אשכול הבחירה, טוענת העירייה, כי שקלה את שיקול המרחק הגיאוגרפי בראי היבטים שונים שלו - לבד ממרחק ההליכה - ובכלל זה רכיבים דוגמת התכסית של האזור הגיאוגרפי או ההפרדה הברורה המתקיימת בין השכונות. ראייה זו של המרחב הגיאוגרפי משתקפת בתפיסה אחרת של העירייה את "קבוצות השוויון" הרלוונטיות לדיון - כאשר, לטענת העירייה, מהווים בתי הספר אביב וארן - ולא החלוקה לרבעים - קבוצת שוויון נפרדת. לטענת העירייה, הסתמכות העותרים על השיקול הגיאוגרפי כ"חזות הכול" אינה עולה בקנה אחד עם פסיקת בית המשפט ועם תכליותיה של תכנית הבחירה המבוקרת שנועדה לפרוץ את גבולותיה של השכונה ולדחוק את רגליו של שיקול זה כשיקול עיקרי. יתירה מכך, לטענת העירייה העיקרון שליווה את התכנית בתחילת דרכה לפיו יש לכלול במסגרת אשכול הבחירה לפחות בית ספר על-יסודי אחד בקרבת מקום לבית-הספר היסודי לא התבססה על שיקול המרחק הגיאוגרפי אלא על "הרצון שלא לקרוא תיגר על המסורת הבית ספרית... מסורת שהתהוותה משך שנים ארוכות...", כלשונה. נוסף לשוני בתפיסת המרחק הגיאוגרפי נדרשת העירייה בתשובתה לעלויות הניכרות המתחייבות מבחינה מחודשת של התכנית המבוקרת המתחייבת מטענות העותרים. כמו כן,סבורה העירייה כי, היענות לבקשת העותרים נושאת נפקות שלילית ביחס להטרוגניות אוכלוסיית בית הספר - "הוספת בתי ספר מזינים ל"אליאנס" בעת הזו, תשפיע על האיזון העדין שבין בתי הספר העל-יסודיים ותביא בהכרח לפגיעה בערך האינטגרציה". לטענתם, הפיזור הקיים נועד להביא ל"ניצול אופטימלי של משאבי החינוך המצויים בה" [בתחומי העירייה, א.ר.]. לבסוף, טוענת העירייה, כי היענות לבקשת העותרים משמעותה קיומה הוודאי של הגרלה. המשיבה רואה באפשרות ההגרלה ברירת מחדל, אשר רצוי - לשיטתה - להימנע מהפעלתה ככל שניתן.
משרד החינוך טוען בתמצית, בתשובתו, כי לא מצא מקום להתערב בהחלטת העירייה באשר לאשכול הבחירה של בית הספר אביב נוכח היותה - כך בראי שיקול דעתו - עניינית וסבירה.
ועדי ההורים המשיבים טוענים, מצידם, שלוש טענות מרכזיות נוספות לטיעוני העירייה. ראשית, טענה עובדתית ולפיה פערי המרחק העומדים ביסוד טיעוני העותרים לאפליה אינם משמעותיים, ועל-כן אין בהם כדי להצדיק את התערבותו של בית המשפט. שנית, המשיבים מדגימים בטיעוניהם, כי יש תלמידים שהמרחק בין מקום מגוריהם לבית הספר אליאנס גדול יותר מזה של תלמידי בית הספר אביב. הם סבורים כי עובדה זו מאיינת את קיומה של האפליה. לבסוף, טוענים המשיבים לשונות רלוונטית בינם ובין העותרים המוגדרת על-ידם "מסורת בית-ספרית" ולפיה לשכונות הותיקות זכות עדיפה על-פני השכונות החדשות לכלול את בית הספר אליאנס באשכול הבחירה שלהם.
דיון
5. האם החלטת עירייה שלא לכלול במסגרת אשכול הבחירה לחטיבה העליונה של בית-הספר אביב, את בית הספר הקרוב למקום מגוריהם של תלמידיו, מהווה החלטה הנוגדת את עקרון השוויון ואף לוקה באי סבירות קיצונית? זו השאלה המונחת לפנינו.
בפתח הדברים נבהיר, כי לאור ההסכמה אליה הגיעו הצדדים במהלך הדיון שנערך בפנינו, תיוחד ההחלטה בעתירה זו לתלמידי שני בתי הספר - ארן ואביב - הצפויים לעלות לכתה ז' בשנת הלימודים תשס"ו, והם בלבד.
המתווה הנורמטיבי