פסק-דין בתיק בג"ץ 8770/03

הנשיא א' ברק:

           האם היתר לייבוא קופים שהוציאה הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים הינו כדין- זו השאלה הניצבת בפנינו.

1.        המשיבה 3 בבג"ץ 8770/03, היא משיבה 4 בבג"ץ 9637/03 (להלן: החווה), עוסקת בייבוא וייצוא של קופים מסוג מקוק ארוך זנב (Macaca Fascicularis). לטענתה, בחוותה קיים (החל מראשית שנות התשעים) גרעין רבייה של קופים שמקורם במאוריציוס. ולדות הקופים מיוצאים ברובם הגדול לאנגליה למטרת ניסויים. החווה  פועלת על סמך היתרי יבוא המוצאים, מעת לעת, על ידי מנהל הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (המשיב 2 בבג"ץ 8770/03 ו- 9637/03) אשר הוסמך לכך על ידי המשיבה 1, בהתאם לחוק הגנת חיית הבר, התשט"ו- 1955 (להלן: חוק הגנת חיית הבר) ולתקנות הגנת חיית הבר, התשל"ו- 1975 (להלן: תקנות הגנת חיית הבר). הוצאת ההיתר נעשית בכפוף לאמנה בדבר סחר בין-לאומי במינים של חית בר וצמחית בר הנתונים בסכנה אשר נקלטה בדין הישראלי (ראו תקנה 12ב(1) לתקנות להגנת חיית הבר) (להלן: אמנת ה- CITES). אמנה זו מסדירה, בין השאר, את התנאים לקבלת היתרי סחר, יבוא וייצוא של קופים, ואף מכירה בזכותם החד-צדדית של המדינות החברות באמנה להחמיר תנאים אלה (ראו סעיף 14. 1(א) לאמנת ה- CITES).

2.        מדינת ישראל החליטה (ביום 31.1.00) להחמיר את התנאים לייבוא וייצוא של חיות המוגנות באמנת ה- CITES. בהודעה מס' 2000/03, שכותרתה Stricer domestic measures concerning import and export of CITES specimens, הפונה אל הצדדים לאמנה, מצהירה מדינת ישראל, בין היתר, כי:

"10. Israel generally prohibits the import and export of all primates. Exceptions are extremely rare and may be made, for example, in the case of exports of seized animals to approved sanctuaries and rehabilitation centres" (Notification to the Parties No. 2000/003, 31 January 2000).  

3.        בשנת 2001 התפרסם דין וחשבון של החברה המלכותית להגנה על בעלי חיים באנגליה (RSPCA) בעניין יבוא פרימטים לאנגליה (ראו: Counting the Cost: welfare implications of the acquisition and transport of non-human primates for use in research and testing) (להלן: הדו"ח). במסגרתו עולה תמונה עגומה באשר למסחר בקופים העובר דרך מדינת ישראל. לטענת כותבי הדו"ח, הקופים המיוצאים לאנגליה מישראל אינם קופי שבי, אלא קופים שהוריהם נלקחו מבית הגידול הטבעי במאוריציוס. זאת בניגוד לנטען כי החווה מהווה חוות רבייה ואינה משמשת תחנת מעבר לקופים. בעקבות הדו"ח ועל רקע ההחמרה בתנאי הייבוא והייצוא, השר לאיכות הסביבה, צ' הנגבי, הביע את עמדתו במכתב ששלח (ביום 29.1.03) ליושב ראש מליאת הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים לפיה:

"מתן היתרים לחוות מזור לסחר בקופים נוגד את מדיניות ישראל כפי שנקבעה גם על ידי רשות הטבע והגנים... נוצר מצב שהרשות [לשמירת הטבע והגנים הלאומיים -א.ב.] נותנת היתרי סחר בקופים בניגוד למדיניותה המוצהרת."

במכתב זה אימץ השר חוות דעת שהכינה (בימים 14.1.01 ו- 14.1.02) הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים בנושא, אשר מהן עולה כי אין מקום להתיר בישראל קיומה של חוות גידול לחיות בר למטרות ייצוא לחו"ל. עם זאת, עמדתו של השר לא הוצאה אל הפועל בתקופת כהונתו כשר לאיכות הסביבה.

4.        החווה הגישה (ביום 5.2.03) בקשה לחידוש היתר הייבוא. המשיבה 1 ז"ל, אשר החליפה (בחודש מרץ 2003) את השר צ' הנגבי, החליטה (ביום 14.9.03), כי ניתן לחדש את היתר הייבוא של החווה לצורך הבאתן של שתי להקות המונות 60 קופים כל אחת. בהחלטתה מציינת המשיבה 1 כי:

"בדיקתי העלתה, כי החווה פועלת על-פי כל האישורים הנדרשים ועל-פי כל דין, מקיימת את כל הדרישות של הרשויות המפקחות, וכי הקופים מוחזקים וגדלים בחווה בתנאי גידול נאות."

בעקבות החלטת המשיבה 1, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים הוציאה (ביום 17.9.03) היתר לייבוא שתי להקות קופים בנות 60 קופים כל אחת. ההיתר תקף למשך ששה חודשים.

5.        נגד החלטת המשיבה 1 הוגשו (ביום 29.9.03 ו- 28.10.03) העתירות שלפנינו. העותרות טוענות, כי מתן היתר לייבוא קופים למטרות מסחריות סותר את התחייבות מדינת ישראל בסעיפים 3 ו- 10 להודעתה (מיום 31.1.00) על החמרת התנאים לקבלת היתרי יבוא וייצוא של חיות בר. עם העתירה למתן צו על תנאי התבקש צו ביניים לפיו יימנעו המשיבים ממתן היתר יבוא וייצוא למשיבה. הבקשה למתן צו ביניים התקבלה (ביום 29.10.03) וניתן צו ביניים ארעי, האוסר על ביצוע פעולות למימוש החלטת המשיבה 1 ליתן היתר יבוא למשיבה, עד להחלטה אחרת. בטרם ניתן צו הביניים יובאה (ביום 12.10.03) להקה אחת המונה 60 קופים מתוך 120 שאושרו בהיתר (מיום 17.9.03). 

הדיון בעתירה והתפתחויות נוספות

6.        לאחר הגשת העתירה רשות הטבע וגנים הלאומיים שלחה (ביום 22.12.03) הודעה למזכירות ה- CITES לפיה היא מבטלת את ההודעה המחמירה מס' 2000/03 ובכוונתה להגיש בקרוב הודעה מחמירה חדשה מטעם מדינת ישראל. לפיכך, בית משפט זה החליט (ביום 24.12.03) לדחות את המשך הטיפול בעתירות עד להוצאת הודעה מחמירה חדשה. ואכן, מדינת ישראל הוציאה (ביום 30.4.04) הודעה מחמירה אשר על פניה מקילה את התנאים למתן היתרי יבוא וייצוא של קופים ביחס להודעה המחמירה המקורית. וכך קובעים הסעיפים הרלבנטיים להודעה המחמירה החדשה:

"3. Israel prohibits the import for commercial purposes of wild-caught specimens of species... Exceptions may be made inter alia when appropriate documentation shows that such an import is not detrimental to the survival of the wild population in the exporting country.                                                              

...                                                                                

9. Israel prohibits the import and export of primates as pets" (Notification No. 2004/025).                          

המשיבים טוענים, כי סעיף 3 להודעה זו מאפשר הוצאת היתרי יבוא וייצוא לחווה ומייתר, על כן, את העתירות. כן נטען, כי המשיבה 1 אישרה את שליחת ההודעה החדשה. העותרות טוענות בתגובה, כי ההודעה החדשה הוצאה בעקבות הגשת העתירות ומשיקולים זרים. כך, ההודעה הוצאה מתוך העדפת אינטרסיה הכלכליים של החווה על חשבון ההגנה על הקופים ומניעת סבלם. יחד עם זאת הן קוראות לפירוש מצמצם של סעיף 3 להודעה החדשה, כך שגם ממנו ילמד איסור לייבא ולייצא קופים למטרות מסחריות. זאת מכיוון שאין בסיפא של סעיף 3, כשלעצמו, משום החמרה ביחס לאמנת ה- CITES.

7.        בד בבד עם פרסום ההודעה המחמירה החדשה, השר א' שלגי החליף (ביום 17.10.04) את המשיבה 1 בתפקיד השר לאיכות הסביבה. בעקבות זאת, ולנוכח ההודעה המחמירה החדשה, נערך (ביום 18.11.04) דיון בעתירה בו התבקשו באי-כוחם של המשיבים להתייחס להשפעתם האפשרית של נתונים אלה על אופן מימוש ההיתר לייבוא הלהקה השנייה. לשיטתם, אין שינוי בהחלטת השרה ומנהל הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים בכל הקשור במתן היתרי הייבוא והייצוא לחווה. עמדה זו היא אף עמדת השר א' שלגי, והיא גובשה בשים-לב גם להודעה המחמירה החדשה.