הנשיאה ד' ביניש:
העותרות בעתירה שלפנינו הן אימו ובתו של ז'אן אבו שלהוב (להלן: המנוח), שנפל במסגרת תפקידו בצבא דרום לבנון במאי 1993 (לעתירה צורף כעותר גם עזבונו של המנוח, אך לשם נוחות הקריאה נתייחס אך לעותרות). עד ליציאת צה"ל מדרום לבנון, בחודש מאי 2000, קיבלו העותרות תשלומים במסגרת צד"ל כתלויות במנוח; החל מיום 15.12.2004 מקבלות העותרות תגמולים חודשיים מהמדינה מכוח חוק אנשי צבא דרום לבנון ומשפחותיהם, התשס"ה-2004 (להלן: חוק אנשי צד"ל). בעתירתן, מבקשות העותרות לקבל תגמולים בעד תקופת הביניים – בין מאי 2000, זמן יציאת צה"ל מלבנון, לבין יום 15.12.2004, זמן פרסום חוק אנשי צד"ל.
1. כאמור, ביום 22.5.1993, נפל המנוח במסגרת פעילות מבצעית במהלך שירותו בצבא דרום לבנון. לאחר נפילתו קיבלו בני משפחתו של המנוח תשלומים שונים, במסגרת התשלומים שהיו מועברים לבני משפחותיהם של חיילי צד"ל שנפלו במילוי תפקידם. לאחר יציאת כוחות צה"ל מלבנון בשנת 2000, פורק צבא דרום לבנון, ובני משפחתו של המנוח חדלו מלקבל את התשלומים שהיו ניתנים להם עד לאותה עת. כעבור כארבע שנים וחצי, ביום 15.12.2004, פורסם חוק אנשי צד"ל, ומכוחו נשלחו לעותרות הודעות, ביום 12.7.2005 וביום 20.7.2005, לפיהן הן זכאיות לזכויות על פי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י-1950 (להלן: חוק משפחות חיילים שנספו במערכה), וזאת החל מיום פרסומו של חוק אנשי צד"ל. ביום 22.4.2007, פנה בא כוחן של העותרות ללשכת היועץ המשפטי של משרד הביטחון, בבקשה לקבל תשלומים עבור התקופה שבין יציאת צה"ל מלבנון לתחילת התשלום על פי חוק אנשי צד"ל. ביום 7.5.2007 וביום 31.7.2007 נשלחו לבא כוחן של העותרות תשובותיו של היועץ המשפטי למשרד הביטחון, בהן סורבה בקשתן. בעקבות כך, ביום 9.9.2007, הגישו העותרות עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה. עמדת פרקליטות מחוז חיפה הייתה, כי לבית המשפט האמור אין סמכות עניינית לדון בעתירה. נוכח עמדה זו של הפרקליטות, הוגשה העתירה שלפנינו.
2. בעתירתן, טוענות העותרות, כי יציאת צה"ל מלבנון לא שינתה את המצב בו היו נתונות, ובגינו השתלמו להן התשלומים עד לחודש מאי 2000, ועל כן מגיעים להן תשלומים דומים גם בעבור התקופה שלאחר יציאת צה"ל מלבנון. לטענת העותרות, בין זמן הנסיגה לבין מועד ההכרה בהן על פי חוק אנשי צד"ל, לא ניתנו להן תגמולים כלשהם, והיעדר הסדר משפטי קונקרטי המקנה להן זכויות לתשלומים בתקופה זו אינו צריך להביא לקיפוחן באותה תקופה. העותרות טוענות, כי תוצאה זו סותרת את הצדק ואת ההיגיון, ביוצרה פער בלתי-מוסבר ברצף הזכויות שנוצר להן. לטענתן, העובדה כי צד"ל חדל מלהתקיים כלל אינה רלוונטית, מכיוון שצד"ל מומן על ידי מדינת ישראל, כך שמדינת ישראל היא ששילמה בפועל את התשלומים שניתנו להן. כיוון שכך, טוענות העותרות, קמה חובה למדינה להמשיך באותם תשלומים, ואין זה משנה באיזו מסגרת תקציבית – זו של צד"ל או מסגרת אחרת – נעשה הדבר.
3. עמדת המשיבה היא, כי אין כל עילה חוקית בבסיס העתירה. לטענת המשיבה, עם יציאת צה"ל מלבנון בשנת 2000, פורק צד"ל, ועל כן חדלו להשתלם התשלומים שהיו משתלמים לעותרות במסגרת נהליו של צד"ל מכוח היותן תלויות במנוח. לטענת המדינה, תשלומים אלה הועברו על ידי צד"ל, מכוח נהליו הפנימיים, ומתוך תקציבו, ולא על פי חוקי השיקום של מדינת ישראל. המדינה לא הכירה בעותרות במועד נפילתו של המנוח, ולא הקנתה להן זכויות כלשהן. הכרה מטעם המשיבה בזכאותן של העותרות לתגמולים חודשיים ניתנה רק עם פרסומו של חוק אנשי צד"ל, ביום 15.12.2004. במועד זה, לטענת המדינה, נוצר משטר נורמטיבי חדש המטפל בעניינן של העותרות, ומקנה להן זכאות לתשלומים מכוח הדין הישראלי. לעמדת המשיבה, לא קיים רצף זכויות בין ההסדרים שחלו על אנשי צד"ל ובני משפחותיהם בעת ששירתו בצד"ל, ושפסקו מלהתקיים עם התפרקותו של צד"ל, לבין הסיוע שהוענק לאנשי צד"ל מתוקף החוק הישראלי. מדובר בהסדרים שונים, שבסיסם המשפטי שונה, וההסדר שקובע החוק הישראלי אינו תלוי בהכרח בשיעורי התשלומים הספציפיים שקיבלו אנשי צד"ל ובני משפחותיהם בלבנון. עוד טוענת המשיבה, כי הזכאות לתשלומים מכוח חוק אנשי צד"ל קמה רק מזמן תחילת תחולתו של החוק, והחוק אינו מקים זכאות באופן רטרואקטיבי לגבי התקופה שלפני מועד תחולתו. כמו כן, לטענת המדינה, היו תשלומים אחרים שניתנו לעותרות במהלך תקופת הביניים שעד לכניסת החוק לתוקף, אשר אף שהיו שונים מעצם טיבם מתגמולים למשפחות הנופלים, נועדו לסייע לקליטתם ושיקומם של אנשי צד"ל.
4. דין העתירה להידחות. בטיעוניהן לפנינו, לא הצליחו העותרות להצביע על עילה חוקית המקנה להן זכאות לתשלומים מטעם המשיבה בעבור התקופה שקדמה לחקיקתו של חוק אנשי צד"ל. התשתית הנורמטיבית מכוחה קמות זכויותיהן של העותרות, כבנות משפחתו של חייל צד"ל שנפל במילוי תפקידו, נמצאת בסעיף 6 לחוק אנשי צד"ל, שזו לשונו:
|
"החלת חוק משפחות חיילים שנספו במערכה
|
6. דינו של בן משפחה של איש צד"ל שנספה במערכה כדין בן משפחה של חייל שנספה כאמור בחוק משפחות חיילים שנספו במערכה, לכל ענין ודבר, לרבות לענין תגמולים ומענקים לפי החוק האמור, תקנות שהותקנו לפיו וכללים אחרים אשר חלים בענינו, והכל בשינויים המחויבים."
|
הסעיף משווה את מצבם של בני משפחתו של איש צד"ל שנספה במערכה לזה של בני משפחה של חייל צה"ל שנספה, כאמור בחוק משפחות חיילים שנספו במערכה. בלשון הסעיף אין כל רמז לתחולה רטרואקטיבית של החוק, או לכוונה להקמת זכות כלשהי לתשלומים הקמים מכוחו לפני מועד תחולתו. הכלל הרגיל בפרשנות חוקים הינו, כי אלא אם מהוראת החוק ניכרת באופן ברור כוונה להחילו למפרע, הרי שחזקה על הוראת החוק שהיא חלה אך לעתיד לבוא (ראו למשל: עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל פ"מ מו(2) 765, 776 (1992)). בענייננו, לא הצביעו העותרות על דבר שיש בו כדי לסתור חזקה זו. לפיכך, הוראת סעיף 6 לחוק אנשי צד"ל אינה מקימה לעותרות זכות לתגמולים בעבור התקופה שאחרי יציאת צה"ל מלבנון ולפני פרסומו של החוק. העותרות לא ביססו תשתית נורמטיבית אחרת, פרט לחוק אנשי צד"ל, מכוחה קמה החובה הנטענת לתשלומים בתקופה שלפני פרסום חוק אנשי צד"ל. זכויותיהן של העותרות על פי הדין הישראלי קמו להן עם חקיקתו של חוק אנשי צד"ל, ונהלי צד"ל שביצוע התשלומים מכוחם פסק עם פירוקו של צד"ל, אינם מקימים חובה על המשיבה. אשר לטענתן של העותרות בדבר פער בלתי-מוסבר או בלתי-הגיוני בתשלומים הניתנים להן, תשובת המדינה היא, כי בשנים שבין יציאת צה"ל מלבנון לבין פרסומו של חוק אנשי צד"ל, התבסס הטיפול באנשי צד"ל על שורה של החלטות ממשלה, שנועדו לסייע לאנשי צד"ל שהגיעו לישראל. כך, למשל, כבר בשנת 2000 הוכרו אנשי צד"ל כזכאים לסיוע בהסדרת מעמדם בישראל, בדיור, ברכישת ציוד חשמלי וריהוט לדירות שכורות, במציאת תעסוקה ובחינוך, וכן לסיוע כספי ראשוני, ואף לסיוע כספי מתמשך. מאוחר יותר הוארכה הזכאות לסיוע בתעסוקה, בשכר דירה ובדמי קיום עד לתחילת שנת 2006. סיוע זה לא ניתן מתוקף נהליו של צד"ל, ולא היה תלוי בשכר או בתשלומים שקיבלו אנשי צד"ל בלבנון. אלא, מדובר בהסדרים חדשים שנועדו לתת מענה למצב החדש שנוצר. לפיכך, לא ניתן לתאר "פער נורמטיבי" בטיפול באנשי צד"ל, כטענת העותרות. אלא, המשכורות והתשלומים שהיו ניתנים במסגרת צד"ל בתקופת קיומו, פסקו עם פירוקו של גוף זה, ובתגובה לכך, ועל מנת להתמודד עם המצב החדש שנוצר, קבעה המדינה הסדרים חדשים, שאינם קשורים בהסדרים שהיו נוהגים בצד"ל, ואינם מקימים חבות למדינה מכוחם של ההסדרים הקודמים. כך לגבי החלטות הממשלה, וכך מאוחר יותר לגבי חוק אנשי צד"ל. משקבענו כי חוק אנשי צד"ל אינו מקים לעותרות זכות לתגמולים מעבר לאלה שניתנו להן, וכי התשלומים שניתנו לעותרות במסגרת צד"ל אינם מחייבים את המשיבה, אין בסיס משפטי לקביעת זכאותן של העותרות לתגמולים בעבור השנים שבין יציאת צה"ל מלבנון לבין פרסום חוק אנשי צד"ל.
עם זאת, נוכח נסיבותיהן המיוחדות של העותרות, המלצנו למשיבה בעת הדיון כי תישקל האפשרות להעתר, ולו במידה מסוימת, לתביעת העותרות לגישור על פער הזמנים, לפנים משורת הדין, על מנת להקל את תהליך שיקומן ושילובן בישראל. אנו חוזרים על המלצתנו גם בפסק דיננו זה.