הנשיאה (בדימ') ד' ביניש:
1. סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל קובע כי "מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת". תיקון חקיקה משנת 2009 מאפשר, בסוגים מסוימים של מקרקעין בהיקף מסוים, הקניית בעלות במקום חכירה לדורות. האם תיקון זה משנה, או למצער פוגע, בעיקרון החוקתי הקבוע בסעיף 1 הנ"ל? זו השאלה המרכזית העומדת להכרעה בעתירה שלפנינו.
רקע עובדתי
2. עניינה של העתירה בחוקתיות סעיפים 9, 10, 12 ו-13 לחוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון 7), התשס"ו-2009 (להלן: תיקון 7 או התיקון), המתקנים את חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן: חוק מקרקעי ישראל) ואת חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן: חוק מינהל מקרקעי ישראל). תיקון 7 התקבל בכנסת ביום 3.8.2009. התיקון נחקק בעקבות החלטת ממשלה מס' 123 על ביצוע רפורמה במינהל מקרקעי ישראל ובדרכי פעולתו והוא כולל שני שינויים מרכזיים במדיניות הקרקעית בישראל. ראשית, תיקון 7 הוביל לביצוע רפורמה ארגונית במבנה מינהל מקרקעי ישראל תוך הפיכתו לרשות פנים ממשלתית - רשות מקרקעי ישראל. שנית, והחשוב לענייננו, תיקון 7 קובע כי ב"קרקע עירונית" - שהגדרתה שונתה במסגרת התיקון - ניתן יהיה להעביר לחוכרים לדורות או למתקשרים חדשים זכות של בעלות בקרקע. כתוצאה מהתיקון, לחלק מן החוכרים לדורות בקרקע עירונית תירשם זכות של בעלות בקרקע ללא כל תמורה, ולחלק מן החוכרים תתאפשר הקניית זכות בעלות בכפוף לתשלום כלשהו. לאחר השינוי, יוכלו אותם חוכרים לדורות לנהוג בקרקע מנהג בעלים.
3. כפי שעולה מכתבי הטענות, תיקון 7 נועד להוביל רפורמה במבנה ובעבודת מינהל מקרקעי ישראל, כמו גם במדיניות ניהול הקרקע בישראל. חלקה הראשון של הרפורמה מתייחס, כאמור, למבנה מינהל מקרקעי ישראל. תיקון 7 מורה על פירוקו של מינהל מקרקעי ישראל והקמתה של "רשות מקרקעי ישראל" תחתיו. תפקידיה העיקריים של הרשות יהיו קידום התחרותיות בשוק המקרקעין והגברת השיווק של מקרקעין. בנוסף, תיקון 7 מתווה שינויים במבנה מועצת מקרקעי ישראל וקובע הוראות מעבר ביחס לפעולות שנעשו על ידי מינהל מקרקעי ישראל. כתוצאה מהשינוי תוקן חוק מינהל מקרקעי ישראל והוא נקרא כיום חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960. התיקונים לחוק הנוגעים לרפורמה במבנה מינהל מקרקעי ישראל אינם עומדים לבחינה בעתירה שלפנינו.
4. החלק השני של הרפורמה שהונהגה במסגרת תיקון 7 עניינו הקניית זכות בעלות תחת משטר זכויות של חכירה לדורות. שינויים אלה הוסדרו בסעיפים 9, 10, 12 ו-13 לתיקון 7 ונעמוד עליהם בקצרה. סעיף 9 קובע שני מסלולים להקניית בעלות בנכסי מקרקעין שהם "קרקע עירונית" כהגדרתה בחוק. המסלול האחד מתייחס לנכסים שהקניית הבעלות בהם פטורה מתשלום. לגבי נכסים כאלה נקבע כי רשות מקרקעי ישראל תשלח הודעה לכל חוכר על הכוונה להקנות לו בעלות בנכס, וככל שלא תתקבל התנגדות לכך, תירשם זכות החוכר כבעלים במרשם המקרקעין. המסלול השני מתייחס לנכסי מקרקעין שהקניית הבעלות בהם כפופה לתשלום. בנכסים אלה תשלח רשות מקרקעי ישראל הודעה לחוכרים כי בכפוף לביצוע התשלום על ידם, תירשם זכותם במרשם המקרקעין. סעיף 9 קובע שורה של הוראות נוספות המתייחסות להעברת בעלות, ובהן, למשל, הוראה לפיה הבעלות לא תועבר מקום בו ישנה מניעה כלשהי בדין.
סעיפים 10, 12, ו-13 לתיקון 7 קובעים שורה של הסדרים הנוגעים לרפורמה וליישומה. סעיף 10 - שהוראותיו הוכנסו כסעיפים 4יח-4כב לחוק מינהל מקרקעי ישראל - עניינו הגבלות שונות על האפשרות להעביר בעלות בקרקע עירונית. סעיף 4יח קובע פטור מחובת תשלום מיסים להעברת בעלות במקרקעי ישראל בין המדינה, רשות הפיתוח והקק"ל לבין עצמן, אלא אם יופחת מספר נציגי קק"ל במועצה, וסעיף 4יט קובע מנגנון שיאפשר לרשות מקרקעי ישראל לשמר מגבלות שחלו על נכס מקרקעין עובר להקניית הבעלות. כך למשל, לפי סעיף 4יט(א), רשות מקרקעי ישראל רשאית להתנות את הבעלות בנכס מקרקעין "בין השאר בשל חשיבותם המיוחדת של מקרקעי ישראל".
חשוב לציין כי במסגרת ההגבלות שניתן להחיל על מקרקעין גם לאחר העברת בעלות, הוסדר גם עניין ההגבלה על העברת בעלות במקרקעין לזרים. עניין זה התעורר בכתבי הטענות בעתירה שלפנינו, אולם לאחר שהוגשה העתירה התקבל בכנסת תיקון לחוק המגביל את האפשרות להעביר בעלות במקרקעין לזרים. כיום, סעיף 4יט(ג) לחוק מינהל מקרקעי ישראל, בשילוב עם סעיף 2א לחוק מינהל מקרקעי ישראל, שנוסף גם הוא באותו תיקון, מורים כי אף לאחר הקניית הבעלות מחויב בעלים חדש המעוניין להעביר את המקרקעין לזרים (כהגדרתם בחוק מקרקעי ישראל) לקבל אישור של ראש מועצת מקרקעי ישראל; שיפעל על פי המלצה של ועדת משנה של מועצת מקרקעי ישראל ולאחר התייעצות עם שר הביטחון ושר החוץ. בכך בא על פתרונו אחד מן הקשיים עליהם הצביעו העותרים בעתירה שלפנינו.
סעיף 4כ מתייחס להקניית בעלות במקרקעין המצויים באגודה שיתופית, לגביהם רשאית מועצת מקרקעי ישראל להחליט שהקניית הבעלות תותנה בהסכמת האגודה השיתופית. סעיף 4כא, שנוסיף לדון בו בהמשך, קובע מגבלה על הקניית בעלות בשטח מקרקעין ששטחו מעל 16 דונם, אלא אם כן החליטה מועצת מקרקעי ישראל ש"קיימות נסיבות שבשלהן ניתן להקנות בעלות כאמור". לבסוף, סעיף 4כב מורה על הקמת קרן לשמירה על שטחים פתוחים במסגרת רשות מקרקעי ישראל. מטרות הקרן, כפי שהן מוגדרות בסעיף 4כב(ב), הן "סיוע במימון השמירה, הפיתוח הסביבתי והטיפוח של השטחים הפתוחים שמחוץ לשטחים העירוניים הבנויים, לרבות שטחים פתוחים שיש להם חשיבות לשמירה על המגוון הביולוגי והמערכות האקולוגיות בישראל, פארקים ואזורי נופש ופנאי, וכן סיוע לגורמים הפועלים להגשמת מטרות הקרן".
5. סעיף 12 קובע הוראת שעה לתקופת הביניים שבין הפיכת מינהל מקרקעי ישראל לרשות מקרקעי ישראל, וסעיף 13 לתיקון 7 מתקן סעיפים בחוק מקרקעי ישראל וקובע שלושה שינויים מרכזיים הנוגעים להקניית הבעלות. ראשית, הסעיף מגדיר מהי "קרקע עירונית" שניתן להעביר בה בעלות. שנית, הסעיף קובע שהעברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי רשות הפיתוח לקרן הקיימת לישראל בשטח מקרקעין העולה על 16 דונם טעונה אישור ועדת הכלכלה של הכנסת במקום ועדת הכספים, כפי שהיה טרם התיקון. שלישית, סעיף 13 מרחיב את היקף הקרקע העירונית שניתן להעביר בה בעלות מ-200,000 דונם ל-800,000 דונם בשתי פעימות של 400,000 דונם כל אחת בתקופה של חמש שנים.
6. להשלמת התמונה יצוין כי ביום 28.12.2009 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 1185 המיישמת את עיקרי הרפורמה. החלטה 1185 קבעה שורה של נכסים בהם תועבר הבעלות ללא תשלום (ביניהם דירה בבניין רווי למגורים שהוחכר על פי חוזה חכירה מהוון); את הנכסים שהעברת הבעלות בהם כפופה לתשלום ואת שיעורי התשלום בהתאמה; וכן נקבעו שורה של נכסים בהם לא תוקנה הבעלות כלל (למשל, שטח המיועד למגורים בנחלה, מושב עובדים, כפר שיתופי, לרבות חלקת המגורים). החלטה 1185 קבעה הוראות נוספות באשר להקצאות חדשות של קרקעות עירוניות למטרות מגורים ותעסוקה. ההוראה המרכזית, הקבועה בסעיף 4 להחלטה, מורה כי כל הקצאה חדשה של קרקע עירונית תהא בדרך של הקניית בעלות בלבד, למעט מקום בו מדובר בהקצאת קרקע למטרות ציבוריות (למשל, הקצאת קרקע למשרדים ממשלתיים); וכן במקרה של "הקצאות פרטניות או סוגי הקצאות אשר הנהלת המינהל החליטה כי קיים אינטרס מיוחד כי לא תוקנה בעלות בקרקע". בהחלטה נקבע כי ועדת המשנה תקבע קריטריונים להקצאות כאמור בהתאם להחלטות ממשלה ולמטרות חוק מינהל מקרקעי ישראל.
7. כשישה חודשים לאחר חקיקת תיקון 7 הוגשו העתירות שלפנינו. העותרים הם תנועות, עמותות וגופים ציבוריים (תנועת דרור ישראל - תנועת הבוגרים של הנוער העובד והלומד; תנועת הנוער העובד והלומד; תנועת המחנות העולים; תנועת השומר הצעיר; עמותת טבע עברי; חוג הפרופסורים לחוסן מדיני וכלכלי; המטה השיתופי לתנועות הקיבוציות ולזרם השיתופי) ושלושה חברי כנסת (שלי יחימוביץ, אריה אלדד ונחמן שי) (להלן: העותרים). המשיבים הם ממשלת ישראל, שר הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל, מועצת מקרקעי ישראל, היועץ המשפטי לממשלה, מדינת ישראל, רשות הפיתוח (להלן: המשיבים 7-1 או המשיבים), קרן קיימת לישראל והכנסת.
8. ביום 14.7.2010 קיימנו דיון בעתירה. בקשות לצו ביניים שיעכב את כניסת הרפורמה לתוקף נדחו על ידי בית המשפט. תחילה, בהחלטת השופט י' עמית מיום 15.3.2010, ולאחריה בהחלטה מיום 27.3.2011 (הנשיאה ד' ביניש, המשנה לנשיאה א' ריבלין והשופטת מ' נאור). כתוצאה מכך החלה רשות מקרקעי ישראל בתקופה שחלפה בהוצאת הרפורמה אל הפועל.
המסגרת הנורמטיבית
9. תיקון 7, כפי שעולה מהתיאור שלעיל, הוא סבוך וכולל סעיפים רבים. יחד עם זאת, העתירה שלפנינו אינה מחייבת להידרש למכלול ההיבטים של תיקון 7, אלא לשינוי המרכזי שהוא הוביל, והוא המעבר לבעלות פרטית ב"קרקע עירונית". טרם נבחן את טענות הצדדים בעתירה, וכדי שנוכל לעמוד על הרקע לטענות הצדדים, נפתח בהצגת המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לעניין שלפנינו.
10. שלושה דברי חקיקה מרכזיים מגדירים את אופיה של המדיניות הקרקעית בישראל: חוק יסוד: מקרקעי ישראל, חוק מקרקעי ישראל וחוק מינהל מקרקעי ישראל. חוק יסוד: מקרקעי ישראל, החולש מבחינה נורמטיבית על שני דברי החקיקה האחרים, קובע, בסעיף 1, הוראה כללית לעניין העברת בעלות במקרקעי ישראל, לפיה:
1. מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת.
לצד הוראה כללית זו נקבע, בסעיף 2 לחוק היסוד, כי:
2. סעיף 1 לא יחול על סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו לענין זה בחוק.