המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:
א. ענייננו בסוגיה של תשלום תגמולים רטרואקטיביים לנכה צה"ל שנכותו הנפשית הוכרה באיחור, כפי שיפורט. זו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו (סגן הנשיא י' ענבר, והשופטים י' שבח וש' שוחט) בע"א 22238-03-13 מיום 1.5.14, במסגרתו התקבל חלקית ערעור המבקש על החלטת ועדת הערעור בע"נ 15636-10-11 מיום 28.1.13, ונקבע כי אין להוסיף הצמדה על התגמולים הרטרואקטיביים שניתנו למשיב נכה צה"ל, אך יש לשלם לו את התגמולים הרטרואקטיביים ב"שיעור מעודכן", כמשמעו בחוק הקצבאות (פיצוי בעד איחור בתשלום), תשמ"ד-1984 (להלן – חוק הקצבאות), בעבור כל התקופה הרטרואקטיבית לה הוא זכאי; זאת – חרף הקביעה העובדתית לפיה קצין התגמולים פעל בעניינו בתום-לב ובהעדר שרירותיות. בבקשה זו טוענת המדינה, כי הפרשנות הנכונה של סעיף 3א לחוק הקצבאות היא שהענקת "שיעור מעודכן" של תגמולים רטרואקטיביים בעד תקופות ארוכות מאלה הקבועות בסעיפים 2 ו-3 לחוק הקצבאות, מוגבלת על פי הדין למצבים בהם פעל קצין התגמולים שלא בתום לב ובשרירותיות, לפיכך בענייננו, משנקבע כי קצין התגמולים התנהל כשורה, לא היה מוסמך בית המשפט קמא לפסוק תגמולים בשיעור מעודכן לתקופה החורגת מזו המוגדרת בסעיפים 2 ו-3.
רקע והליכים קודמים
ב. הנה תולדות הפרשה בתמצית: המשיב שירת בשירות סדיר בין השנים 1960-1963 ובשנים שלאחר מכן בשירות מילואים פעיל, שבמסגרתו השתתף במלחמת יום הכיפורים ב-1973. ביום 19.12.77 הגיש המשיב, בסיוע הפסיכיאטרית שלו דאז, תביעה לקצין התגמולים כדי שיכיר בו כנכה בשל מצבו הנפשי. תביעתו נדחתה ביום 20.2.78 מחמת התיישנות, וערעורו על כך בע"נ 153/78 נדחה אף הוא (כנראה – הרישום אינו ברור – ביום 13.11.78). ביום 12.2.99, יותר מעשרים שנה מאז נדחה ערעורו, פנה המשיב בשנית לקצין התגמולים, הפעם באמצעות בנו, בבקשה שיעיין בתיקו מחדש, זאת לפי סעיף 35 לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) (נוסח משולב), תשי"ט-1959, המאפשר לפתוח תיק מחדש כאשר מתגלה ראיה חדשה, שלא עמדה בפני קצין התגמולים אשר דן בעניין בראשית הדברים. הבקשה נתקבלה, ובהחלטת קצין התגמולים מיום 30.1.00 אושר כי המשיב סובל מתסמונת בתר-חבלתית (PTSD) שיסודה בשירותו הצבאי, וכי הועדה הרפואית העמידה את דרגת נכותו על 30%. עוד נקבע כי ההכרה במשיב כנכה תוחל, בהתאם לסעיף 35 לחוק הנכים, ממועד של שנה קודם ליום הגשת הבקשה. המשיב עירער על דרגת הנכות שנקבעה לו, וערעור זה התקבל על-ידי הועדה הרפואית העליונה אשר העמידה את דרגת נכותו על 50%. עוד ביקש המשיב כי ההכרה בו תהא רטרואקטיבית למועד שחרורו מצה"ל. בקשתו זו נדחתה על ידי קצין התגמולים בהחלטה מיום 11.8.05, בה צוין כי הואיל וההכרה במבקש הייתה במסגרת עיון מחדש לפי סעיף 35 לחוק הנכים ולא במסגרת תביעה חדשה, אין תחולה לסעיף 18(ו) לחוק הנכים, המאפשר קבלת תגמולים רטרואקטיביים החל מיום השחרור, כאשר מחמת מחלת נפש או ליקוי שכלי לא הוגשה התביעה לתגמולים במועדה, אלא לאחר מינוי אפוטרופוס.
ג. המשיב עירער על החלטה זו לועדת הערעור בע"נ 734/05, וזו קיבלה ביום 31.1.07 את ערעורו וקבעה כי אין בהכרה במשיב כזכאי לתמלוגים לפי סעיף 35 לחוק, כדי לשלול בחינת עמידתו בתנאי סעיף 18(ו) לחוק. לפיכך, הורתה הועדה לקצין התגמולים לבחון מחדש את עניינו של המשיב, ולראות האם נכנס הוא לגדרי סעיף 18(ו), ולכן זכאי לתגמולים רטרואקטיביים מיום שחרורו. בהחלטה מיום 12.2.08 קבע קצין התגמולים כי סעיף 18(ו) לא חל בעניינו של המשיב. על החלטה זו הוגש ערעור בע"נ 409/08. הערעור התקבל ביום 14.8.10, ונקבע כי המשיב זכאי לתגמולים רטרואקטיביים החל מיום שחרורו משירותו הצבאי (12.11.73) ועד למועד תחילת תשלום התגמולים (12.2.98); זאת בין היתר נוכח הפסיקה שפירשה סעיף זה כך שאין צורך במינוי אפוטרופוס בפועל ללוקה בנפשו, אלא די בכך שמצב התובע הצריך מינוי אפוטרופוס. על החלטה זו עירער קצין התגמולים בע"א (ת"א) 27221-05-10, אך במארס 2011 מחק את ערעורו. בכל הנוגע לדרגת נכותו של המשיב בתקופה שבין שחרורו ועד ליום 12.2.98, קבעה הועדה הרפואית כי זו עומדת על 30%. החלטה זו אושרה על ידי הועדה הרפואית העליונה, וערעור שהוגש על החלטה זו לבית המשפט המחוזי וכן בקשת רשות ערעור שהוגשה לבית משפט זה נדחו. בהתאם, קבע קצין התגמולים בהחלטות מיום 26.9.11 ו-28.8.11 כי אופן חישוב תגמולי העבר ביחס למשיב ייעשה כך שבעשר השנים הראשונות, מיום שחרורו משירות צבאי ועד יום 11.11.83, יקבל המשיב תשלום ב"שיעור מעודכן" – שיעור הקצבה שבתוקף בחודש שקדם ליום התשלום, ובשנים שלאחר מכן, מיום 12.11.83 ועד יום 12.2.98, יקבל תשלום בשיעור המקורי – שיעור הקצבה שהיה בתוקף בתקופה שבעדה היא משולמת. זאת נוכח הקביעה בדבר תחולת סעיף 18(ו) לחוק הנכים בעניינו של המשיב, לפיו רואים אותו כמי שהגיש תביעתו עם שחרורו, בצירוף סעיף 2(א)(3) לחוק הקצבאות, הקובע כי קצבה המשולמת לאחר שחלפו 10 שנים מיום התביעה, תשולם בשיעור המעודכן בעד תקופת 10 השנים שמיום התביעה, ובשיעור המקורי בעד יתרת התקופה.
ד. על החלטה זו עירער המשיב לועדת הערעור, בטענה כי בעניינו יש להחיל את סעיף 3א לחוק הקצבאות, המאפשר מתן תגמולים בשיעור מעודכן לתקופות ארוכות יותר, במקרים בהם פעל קצין התגמולים בחוסר תום לב או בשרירותיות. בהחלטת הועדה בע"נ (ת"א) 15636-10-11 מיום 28.1.13 נקבע, כי קצין התגמולים אמנם לא פעל בחוסר תום לב או בשרירותיות ביחס לעניינו של המשיב, אך הואיל ולא הצליח לספק הסבר מנומק להתעלמות ממכתבי רופאיו של המשיב שנשלחו אליו, יש להחיל את סעיף 3א לחוק הקצבאות, ולזכות את המשיב בתגמולים לפי שיעור מעודכן גם בתקופה זו, שבין מועד שליחת המכתב (16.6.97) ועד שנה לפני הגשת הבקשה לעיון נוסף על ידי בנו (12.2.98). עוד קבעה ועדת הערעור, ומבלי שהצדדים יתייחסו לסוגיה זו בטיעוניהם, כי למשיב ישולמו הפרשי הצמדה בגין קצבאות העבר לתקופותיהן השונות. על החלטות אלו עירער קצין התגמולים לבית המשפט המחוזי.
ה. בפסק דינו של בית המשפט המחוזי התקבל חלקית ערעור המדינה. ביחס לקביעת ועדת הערעור, לפיה זכאי המשיב להפרשי הצמדה וריבית בגין קצבאות העבר, התקבלה העמדה לפיה הדבר מנוגד להוראות חוק הקצבאות. אולם, ביחס לקביעה בדבר תשלום התגמולים בשיעור המעודכן בתקופה ארוכה מזו הקבועה בסעיף 2 לחוק, נדחתה עמדת המדינה ובית המשפט האריך מעבר לועדת הערעור, את התקופה בה יינתנו למשיב תגמולים בשיעור זה. וביתר פירוט: בנוגע לקביעה בדבר זכאות המשיב להפרשי הצמדה וריבית בגין קצבאות העבר, פסק בית המשפט המחוזי שזו מנוגדת מפורשות להוראות סעיף 8 לחוק הקצבאות, הקובע כי "חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961, לא יחול לעניין קצבה, מענק ותגמול לפי הכנסה", ואף מרוקנת מתוכן את הסדרי הפיצוי המיוחדים שנקבעו בסעיפים 2 ו-3א לחוק הקצבאות, המאזנים בין הדרישה הלגיטימית של הזכאי לפיצוי לבין משאבי המדינה המוגבלים. עוד נקבע כי פסיקת הפרשי הצמדה בגין קצבה מעודכנת מהוה כפל פיצוי, שכן השיעור המעודכן כולל בחובו, גם אם באופן חלקי, הפרשי הצמדה. ומנגד, ביחס לקביעה בדבר פסיקת שיעור מעודכן לפי סעיף 3א לחוק הקצבאות, קבע בית המשפט כי ההסדר הנוכחי המעוגן בסעיף זה פוגע בעקרון השויון, שכן מפלה הוא את נכי צה"ל, אשר תגמולי העבר שלהם אינם נושאים הפרשי הצמדה, לעומת נכי הביטוח הלאומי, אשר זוכים לכך (ראו סעיף 297א(ב) לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), תשנ"ה-1995). עוד נקבע כי נוכח סעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו המעגן את שמירת הדינים, כל שבידי בית המשפט לעשות לגבי פגיעה זו בעקרון השויון הוא לפרש את סעיף 3א לחוק מנקודת מבטו של הזכאי לגמלה, כפי שפירש אותו בית הדין הארצי לעבודה בהקשרים אחרים, כך שניתן יהיה לפסוק קצבה בשיעור מעודכן לתקופות ארוכות יותר מן הקבוע בסעיף 2 לחוק; כך – במקרים בהם התקיימה התדיינות ממושכת שלא באשמת התובע, גם אם זו לא נבעה משרירות או מחוסר תום לב של הרשות, כלשון הסעיף. ביחס לטענת המדינה, לפיה במקרה שלפנינו אין פרשנות זו רלבנטית שכן אין מדובר בהתדיינות משפטית ארוכה, הואיל והמשיב ביקש עיון מחדש רק בשנת 1999 – נקבע כי כיון שהמשיב הוכר כזכאי לתגמולים מיום שחרורו לפי סעיף 18(ו) לחוק הנכים, שורשיה הנורמטיביים של תביעתו נטועים כבר ביום שחרורו; ניתן אפוא לראותו כמי שלמעשה ניהל התדיינות משפטית עוד מאותו יום. נוכח זאת, קבע בית המשפט שיש להאריך את תקופת הזכאות לשיעור מעודכן של תגמולים כך שתחל כבר ממועד השחרור, ולא רק ממועד משלוח המכתב על ידי רופאו של המשיב, כפי שקבעה ועדת השחרורים.
בקשת רשות הערעור
ו. המדינה טוענת כי יש מקום למתן רשות ערעור, הואיל ומדובר בשאלה משפטית חשובה אשר טרם התבררה בבית משפט זה. לגופה של הסוגיה טוענת המדינה, כי הפרשנות שאומצה בבית המשפט המחוזי ביחס לסעיף 3א לחוק הקצבאות, המאפשר להעניק תגמולים בשיעור מעודכן גם במקרים שלא היו בהם חוסר תום לב או שרירות מצד הרשות, מנוגדת ללשונו של החוק, לתכלית החקיקה ולפסיקת בית המשפט. לטענתה, ההסדרים הקבועים בחוק, יצרו בכוונת מכוון הסדר המבקש לאזן בין מתן תגמולים רטרואקטיביים לזכאים לבין שמירה על אוצר המדינה. נוכח זאת נחקקו סעיפי החוק, כך שרק במקרים חריגים של התנהלות חסרת תום לב או שרירותית מצד הרשות יינתנו תגמולים רטרואקטיביים בערכם הריאלי (לפי סעיף 3א לחוק הקצבאות), ואילו בשאר המקרים יינתנו התגמולים הרטרואקטיביים כך שחלקם יהיו בערכם הריאלי וחלקם – בערכם הנומינלי (לפי סעיף 2 לחוק הקצבאות, בהתאם לזמן שחלף ממועד הגשת התביעה ועד מועד התשלום). עוד טוענת המדינה כי פסיקת בית הדין הארצי לעבודה, עליה הסתמך בית המשפט המחוזי בפסיקתו, שגויה, שכן הקביעה לפיה יש לפרש את סעיף 3א לחוק הקצבאות מנקודת מבטו של התובע מרוקנת את רוב סעיפי חוק הקצבאות מתוכן. לבסוף, נטען כי אין בסעיף 3א לחוק כפשוטו משום הפליה של נכים המוכרים לפי סעיף 18(ו) לעומת נכים אחרים, או הפליה לרעה של נכים הזכאים לפי חוק הנכים לעומת נכי המוסד לביטוח לאומי. עוד טענה המדינה כי בית המשפט המחוזי פעל בחוסר סמכות כאשר האריך את התקופה בה יינתנו למשיב תגמולים בשיעור מעודכן, מבלי שהארכה זו התבקשה על ידי המשיב.