עתירה נגד החלטת ועדת המכרזים מיום 11.1.2011, אשר הכריזה על זכייתה של פוליסיטי בע"מ במכרז "לתכנון, הקמה, ניהול, הפעלה, תחזוקה, מתן שירותי הדרכה ומימון של מרכז ההדרכה הארצי של משטרת ישראל", ועל ק.ל. קמפוס לשיטור בע"מ הכריזה כ"זכיין האלטרנטיבי". מ.א.ה מנרב - אלקטרה - הדרכה בע"מ עותרת להצהיר כי היא הזוכה במכרז, ולחלופין להורות על החזרת הדיון לוועדת המכרזים.
המכרז
1. המכרז הנדון הוא פרי עמל ושקידה רבה במשך שנים, על מנת לשדרג את מערך ההדרכה של המשטרה, לשפר את איכותו, להכניס תחת קורת גג אחת את בתי הספר לשוטרים ומרכזי הלימוד המבוזרים, וליישם תכנית הדרכה סדורה ושיטתית. לצורך הקמת מרכז ההדרכה הארצי של משטרת ישראל הוקצה שטח של כ-230 דונם באיזור התעשייה המערבי של בית שמש. במכרז הנדון, מסוג PPP (Public Private Partnership), מן המורכבים שנעשו בישראל, נדרש הזוכה לממן, לתכנן ולהפעיל את מרכז ההדרכה במשך 25 שנים, שלאחריהן יועבר המרכז לידי המדינה ללא תשלום. המכרז נבנה באופן יסודי ומקצועי, הוא מורכב מדיסציפלינות שונות ובהן מימון, בנייה, טכנולוגיה, הדרכה, תפעול, תחזוקה ועוד. ההיקף הכספי של המכרז הוא עצום ורב, ומוערך בסך שלמעלה משני מיליארד ש"ח.
2. לצורך ניהול המכרז המורכב מונתה במשרד האוצר ועדת מכרזים בינמשרדית, בראשה סגן בכיר לחשב הכללי. על חברי הוועדה נמנו נציגי משרד האוצר, המשרד לבטחון הפנים, משטרת ישראל ועוד. המכרז פורסם בחודש נובמבר 2007. בשלב הראשון נעשה מיון מוקדםPre-Qualification) ) לצורך סינון ראשוני של ההצעות. בשלב זה נבחנו יכולותיהם המקצועיות של המציעים בתחומי ההדרכה, הבנייה וההנדסה, וכן גם יכולותיהם הפיננסיות. הדגש הושם על איכות ההצעות. ההזמנה להשתתף בהליך המיון המוקדם התפרשה על פני עשרות עמודים, בחלוקה לנושאים ולנושאי-משנה. על פני הדברים ניכר הניסוח הדקדקני והסדור של המכרז. נקבעו 'כללי משחק' ברורים ומפורשים כדי להבטיח שוויון, שקיפות ויעילות. על מנת להוכיח את יכולותיהם המקצועיות, נדרשו המציעים למסור מידע מפורט לגבי הרכב הגוף המציע, להראות עמידה בתנאי-הסף בהתאם לסעיף 8 להזמנה להציע הצעות, להציג מחזור הכנסות, הון עצמי ותזרים מזומנים. המציעים נדרשו להראות ניסיון בביצוע פרוייקטים בתחום ההנדסה האזרחית ובמתן שירותי הדרכה. 9 מציעים עברו את שלב הסינון המוקדם אל השלב השני.
3. בחודש ספטמבר 2009 פורסם השלב השני של המכרז, על פני 180 עמודים ויותר, בחלוקה לנושאים ולנושאי-משנה. 9 המציעים שעברו את השלב הראשון הוזמנו להשתתף בו. מסמכי המכרז כללו הנחיות מפורטות על אופן הכנת ההצעות והגשתן. המציעים נדרשו להגיש את הצעותיהם ב-7 מעטפות, כאשר כאשר הצעת התכנון וההקמה, ההצעה הפיננסית, הצעת ההדרכה, ההצעה התפעולית, הצעת הטכנולוגיה וההצעה הכספית, כולן במעטפות נפרדות, במרוכז, באריזה חיצונית סגורה (סעיפים 6-13 למכרז). נעשה הליך ארוך של שאלות מאת המציעים והבהרות מאת ועדת המכרזים, בהתאם למיתווה שנקבע בסעיף 4.6 למכרז. לאחר שהובהרו ושונו כמה מתנאי המכרז, הוגשו 4 הצעות לתיבת המכרזים.
4. בסעיף 14 למכרז נקבעו הקריטריונים והשיטה להערכת ההצעות ולדירוגן. ועדת המכרזים שמרה לעצמה את הזכות לפסול כל הצעה, אם לדעתה היא אינה הולמת את דרישות המכרז. ההצעות נבחנו בחמישה שלבים:
שלב ראשון: בדיקת הערבות שצורפה להצעה, ולאחר-מכן בדיקת מעטפה מספר 1.
שלב שני: בחינת המעטפות 2, 3, 4, 5 ו-6; קרי, בחינת הצעת התכנון וההקמה, ההצעה הפיננסית, הצעת ההדרכה, ההצעה התפעולית וההצעה הטכנולוגיה; הכל במקביל.
שלב שלישי: פתיחת מעטפה מספר 7 ובחינת הצעת המחיר.
שלב רביעי: הליכים נוספים שוועדת המכרזים מוסמכת, אך אינה חייבת לעשותם, לרבות משא ומתן כאמור בסעיף 15.1.3.1 למכרז, או משא ומתן מצומצם כאמור בסעיף 15.1.3.2.
שלב חמישי: הניקוד הסופי וקביעת הזוכה. ועדת המכרזים רשאית לקבוע גם לפי שיקול דעתה כי המציע אשר הגיש את ההצעה שדורגה במקום השני ייחשב כ'זכיין אלטרנטיבי'.
5. עיקר התחרות במכרז היה על מחיר ההצעה. לרכיב המחיר ניתן משקל כולל של 70% אחוז מן הדירוג, ולאיכות ההצעה ניתן משקל של 30%. על-פי המכרז, יש להעדיף הצעה איכותית יותר רק כאשר פער המחיר בין ההצעות לא עולה על 10% מן המחיר של ההצעה הזולה. יחד עם זאת, על מנת להבטיח את האיכות, נקבעו במכרז ציוני-סף מינימאליים לרכיבי האיכות. אמות המידה לבחירת הזוכה, משקלות, מבחני משנה ואופני השקלול הוגדרו בפרטות באופן גלוי בסעיפים 14 ו-15 למכרז. מספר תתי-מבחני משנה לא פורסמו, בהתאם להחלטת ועדת המכרזים מיום 28.6.10, משום שסברה כי הפרסום יכול לפגוע בניהול התקין של המכרז: "אמות המידה, המשקל היחסי של כל אחת מאמות המידה ומבחני המשנה לאמות המידה שנקבעו על ידי ועדת המכרזים פורסמו כבר במסגרת סעיף 14 להזמנה להציע הצעות בצורה ברורה, בהירה, מפורשת, באופן שמאפשר לכל מציע לדעת על פי אלו שיקולים יוכרע המכרז ומה המשקל שתתן ועדת המכרזים לכל אחד מהם; ...פרסום הנחיות הניקוד עלול ליצור תמריץ אצל המציעים לבצע מעין 'מניפולציות' בהצעות, על מנת לקבל ניקוד מרבי; בכלל זה, עלול להביא מציעים לאי השקעה בפרמטר כזה או אחר אשר הניקוד הפנימי לגביו הוא נמוך באופן יחסי. מצב זה עומד בניגוד למטרת המכרז ולטובתו; ... במכרז מהסוג הזה, יש חשיבות רבה בקבלת הצעות שתהיינה כוללות ומקיפות באופן שילמד את תפיסת המציעים את הפרויקט וחיבור בין רכיביו השונים. פרסום תתי מבחני המשנה למציעים עלול לגרום למציעים להכין את הצעתם במתכונת של רשימת תכולה (צ'קליסט) מבלי להראות תפיסה כוללת ואחידה; ...פרסום תתי מבחני המשנה במסגרת מסמכי המכרז עלול לפגוע בעקרון התחרותיות של המכרז שכן ירידה לרמת רזולוציה כל כך נמוכה תגרום לקבלת הצעות זהות על ידי מציעים שונים; ...עריכה בכתב ומראש (לפני הגשת ההצעות במכרז) של תתי מבחני המשנה הפרטניים לא תפגע בעקרון השוויון אלא להפך - יש בה כדי להבטיח כי כל הצעה תנוקד באופן זהה להצעות אחרות ולפי אותם שיקולים בדיוק" (נספח ב' לכתב התשובה).
6. במשך כששה חודשים ישבה ועדת המכרזים על המדוכה. חברי הוועדה ויועציהם המקצועיים (מומחים במגוון תחומים נרחב - מהנדסים, אדריכלים, כלכלנים ועוד) בחנו ביסודיות עשרות פרמטרים. הבדיקה נעשתה על פני הדברים באופן מקצועי, בהליך סדור, מובנה והיררכי, 'לפי הספר', תוך השקעת משאבים רבים - כספיים ואנושיים - באמצעות שלושה צוותים: צוות משנה מקצועי יעודי לכל פרק; ועדת משנה מקצועית עליונה אשר דנה בכל הפרקים המקצועיים; ומליאת ועדת המכרזים. צוותי המשנה המקצועיים ניתחו בתחילה את 4 ההצעות לגבי כל תחום, גיבשו המלצות, והציגו אותן לפני ועדת המשנה המקצועית. זו בחנה את ממצאי צוותי המשנה, ריכזה אותם, ולאחר דיון בכל ההערכות בתחומים השונים העבירה את המלצותיה אל ועדת המכרזים. זו דנה בהרחבה בהמלצות כולן עד אשר קיבלה את החלטתה. ההצעות נבדקו בהליך יסודי ומעמיק, על-פי הכללים שנקבעו, כמתחייב מן המורכבות של המכרז, שכאמור, אך מעטים כמותו נעשו בעבר בישראל.
7. במכרז נקבע כאמור (בסעיף 14) כי מעטפות 2, 3, 4, 5, ו-6 יבחנו בשלב השני במקביל. עורך המכרז קבע, כי ההצעה הפיננסית תיבחן במקביל להצעת התכנון וההקמה, להצעת ההדרכה, להצעה התפעולית ולהצעת הטכנולוגיה (שלב ב'); ועדת המכרזים לא הסכימה להפריד את שלב הבדיקה של המעטפה הפיננסית (מעטפה מספר 6) מבדיקת שאר 5 המעטפות, גם לא לאחר שהופנתה אליה שאלת הבהרה בנושא (תשובת ועדת המכרזים מיום 14.12.09 ומיום 1.6.10). במסמכי המכרז אין התחייבות מפורשת כי עורך המכרז יפצל את הצוותים, ויקים צוותי בדיקה שונים לכל מעטפה ומעטפה בהתאם לנושאי ההצעות שבהן. ברם, ועדת המכרזים אשר הייתה מודעת לכך שמי שייחשף להצעה הפיננסית יוכל לשער את הצעת המחיר, גם אם לא באופן מדוייק, פעלה על מנת למנוע את זליגת המידע. ביום 19.7.10 קבעה ועדת המכרזים (דיון 128 בוועדת המכרזים; נספח 22 לבקשה לצו ביניים), כי תבוצע הפרדה של הצוות הפיננסי מדיוני הצוות המקצועי, באופן שיש לגרוע מספר אנשים (אורי שאשא, שרון זאורבך ומשה חביב) מן הצוות המקצועי. ועדת המכרזים הקפידה כי חברי הצוות הפיננסי לא ימנו על צוותי האיכות האחרים, וכי רק אחדים מחברי הצוות הפיננסי יחשפו לפרק הפיננסי במלואו. הדיונים שנערכו בוועדת המכרזים בקשר להצעה הפיננסית, לפני דירוג ציוני האיכות, נעשו ללא פירוט של עלויות, או מחירים. מבחינה עובדתית, המידע על אודות ההצעות הפיננסיות לא דלף לחברי שאר הצוותים.
8. הילוכה של ועדת המכרזים בבדיקת ההצעות נעשה עקב בצד אגודל, בהתאם לפרמטרים ולאמות המידה שנקבעו במכרז; הדירוג לא נעשה בחופזה, אלא רק לאחר ליבון ועיון, דרישה וחקירה. בשלב הראשון בדקה הוועדה את הערבות שהוגשה עם ההצעה ואת מעטפה מספר 1. בשלב השני נבדקו מעטפות 2, 3, 4, 5, ו-6 (הצעות התכנון וההקמה, ההדרכה, התפעול, הטכנולוגיה וההצעה הפיננסית). צוות משנה מקצועי יעודי בחן כל פרק; ועדת משנה מקצועית עליונה דנה בכל הפרקים המקצועיים, והצוות הפיננסי היה ממודר מיתר הצוותים המקצועיים. עשרות ישיבות התקיימו לצורך יישום המכרז, בעקביות ובמקצועיות. ועדת המכרזים שאלה שאלות רבות לצורך הבהרה. ההצעות נבחנו ביסודיות.
9. בישיבות ועדת המכרזים מיום 10.1.11 ומיום 11.1.11 נסקרו תוצרי עבודות צוותי הבדיקה ונבחנו הממצאים וההמלצות. ועדת המכרזים ישבה על המדוכה, ואישרה כי כל 4 ההצעות סבירות ועומדות בציוני המינימום של שלב האיכות שנקבעו במכרז. 4 ההצעות הועברו לשלב ג', שלב בדיקת הצעות המחיר. פתיחת מעטפות המחיר התבצעה רק לאחר שניתנו כל הציונים שבשלב ב', הוא פרק האיכות. עד לאותו שלב הופקדו מעטפות הצעות המחיר בכספת סגורה. צוות בדיקת הצעות המחיר עבר לחדר ישיבות אחר ונפרד, ורק הוא נחשף להצעות המחיר. הבדיקה נעשתה באמצעות שני מחשבים שהוכנו מבעוד מועד. יו"ר הצוות, גיל שבתאי, הציג לפני הצוות המיוחד את 8 המעטפות החתומות של הצעות המחיר (2 מעטפות לכל הצעה). המעטפות נפתחו רק אז, אחת אחת, והתברר כי פער המחיר בין הצעת פוליסיטי בע"מ לבין זו של מ.א.ה מנרב - אלקטרה - הדרכה בע"מ, עמד על סך של 450 מיליון ש"ח בקירוב (למעלה מ-30%). הנתונים הכספיים הוזנו למחשב, והתברר כי הצעת פוליסיטי בע"מ קיבלה את מלוא 70 הנקודות ברכיב המחיר, ואילו הצעתה היקרה של מ.א.ה מנרב - אלקטרה - הדרכה בע"מזכתה לציון 34.63 נקודות בלבד. בסופו של התהליך, לאחר שקלול הצעות המחיר והאיכות, הוכרזה כאמור פוליסיטי בע"מ כזוכה במכרז, וק.ל. קמפוס לשיטור בע"מ הוכרזה כ"זכיין האלטרנטיבי".ועדת המכרזים סברה, כי על אף שהצעת המחיר של פוליסיטי בע"מ הייתה נמוכה מן האומדנים, הרי שהצעתה סבירה ומיטבית. מ.א.ה מנרב - אלקטרה - הדרכה בע"מ, שאמנם הציעה הצעה איכותית יותר מזו של שאר המתמודדים ("מלון יוקרתי, לא בית ספר להדרכה"לדברי ב"כ פוליסיטי בע"מ, בעמוד 17 לפרוטוקול), הייתה יקרה מאד, ולפיכך נמנעה זכייתה. מכאן עתירתה.
תמצית טענות מ.א.ה מנרב - אלקטרה - הדרכה בע"מ
10. (א) פעם אחר פעם, קיבלו הצעות פוליסיטי בע"מ וק.ל. קמפוס לשיטור בע"מ את ציון איכות הסף המינימאלי, כפי שנקבע בפרק האיכות, או ציון גבוה ממנו במעט (בפרק ההדרכה קיבלה פוליסיטי בע"מ ציון 65, כאשר ציון הסף נקבע על 65; בפרק התפעול קיבלה פוליסיטי בע"מ ציון 66, כאשר ציון הסף עמד על 65; באמת מידת 'העיצוב', בפרק התכנון וההקמה, קיבלה פוליסיטי ציון 22, כאשר ציון הסף נקבע על 21). אין זה הגיוני כי לגבי ציונים רבים, אשר מבוססים על סכימה של תתי-פרמטרים רבים, הן הצעת פוליסיטי בע"מ, הן הצעת ק.ל קמפוס לשיטור בע"מ, זכו לציון זהה לציון הסף, או בקירוב, גבוה במעט. אף ציון לא נפל מציון הסף. מבחינה סטטיסטית הדבר איננו מסתבר. לא יתכן כי זוהי יד המקרה. לטענת מ.א.ה מנרב - אלקטרה - הדרכה בע"מ, הדבר הזה הוא פועל יוצא מאי-ישום החלטת ועדת המכרזים מיום 19.7.10, ליצור נתק בין הצוות הפיננסי לבין יתר הצוותים. ההפרדה לא הייתה אמיתית: אורי שאשא כיהן הן כחבר ועדת המכרזים, הן כחבר בצוות הפיננסי, וכך נחשף להצעת המחיר. כמו כן, צוות הבדיקה הפיננסי וצוות הבדיקה המקצועי הציגו את ממצאיהם לפני ועדת המכרזים, במסגרת של ישיבות משותפות לכולם (נספחים 24 ו-35 לעתירה), ובכך נחשפו חברי הצוותים המקצועיים להצעה הפיננסית. לטענת מ.א.ה מנרב - אלקטרה - הדרכה בע"מ, משנחשפו חברי הצוותים להצעה הפיננסית, יכולים היו לשער את הצעות המחיר של המציעים. הגורמים המקצועיים במכרז 'הסתנוורו' מהצעות המחיר שנודעו להם, ולפיכך דאגו - במודע או שלא במודע - לכך שההצעות הזולות יעברו את ציון הסף בפרק האיכות.
(ב) ההצעות דורגו על בסיס משקלים יחסיים נסתרים שלא פורסמו במכרז ולא נחשפו למציעים. לטענת מ.א.ה מנרב - אלקטרה - הדרכה בע"מ, ההנחה הבסיסית שלה הייתה, כי בהעדר פרסום משקלות ברורים ומפורשים לתתי-מבחני המשנה, יינתן לכל אחד מתתי-מבחני המשנה משקל יחסי זהה. משלא נחשפה לפני המציעים החלטת ועדת המכרזים מיום 28.6.10 להסתיר את משקלות תתי-מבחני המשנה, אי-אפשר היה להתחשב בה. בחינת ההצעות על בסיס משקלות נסתרים אשר אינם ידועים למציעים ולא פורסמו בגלוי במסמכי המכרז, שינתה בדיעבד את תנאי המכרז והשפיעה על תוצאותיו. ועדת המכרזים פגעה בעקרון השוויון, בטוהר המידות, באינטרס ההסתמכות ובציפייה של המציעים. אם ועדת המכרזים הייתה מדרגת את ההצעות על סמך המשקלות שפורסמו, צריך היה לפסול את הצעת פוליסיטי בע"מ, מכיוון שהיתה מקבלת ציון נמוך מציון הסף בפרק ההדרכה (64.33 נקודות; ציון הסף עמד על 65 נקודות).