עתירה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - החוק).
תמצית הרקע העובדתי
1. נגד העותרים הוגש כתב אישום המייחס להם עבירות של החזקה בתנאי עבדות, לפי סעיף 375א לחוק העונשין, התשל"ז-1977. לצורך הגנתם במשפט הפלילי, הם מבקשים לטעון לאכיפה בררנית, ולשם כך ביקשו לקבל מידע על אודות מדיניות האכיפה של המשיבים בעבירה זו, באמצעות בדיקת תיקי חקירה שבהם הועלה חשד לביצוע עבירה זו, וכתבי אישום שהוגשו בגינה.
2. ביום 26.1.11 פנו העותרים אל המשיבים 2 ו-4 בבקשה לקבל את המידע כדלהלן: (א) כל התיקים שבהם נודע לנציגי המדינה על חשד לביצוע עבירה לפי סעיף 375א הנ"ל.
(ב) כל התיקים שבהם נודע לנציגי המדינה על חשד לביצוע עבירה של כליאת שווא, לפי סעיף 377 לחוק העונשין, לפרק זמן העולה על חודש, ובפרט כלפי עובדים זרים.
(ג) כל מידע על מקרים שבהם נודע לנציגי המדינה על חשד שאדם מונע מעובד זר, או מאדם אחר, לצאת מן המקום שבו עבד במשך חודשים, שבעה ימים בשבוע.
(ד) כל מידע בדבר כל התיקים שבהם נודע לנציגי המדינה על תנאי תעסוקה, או החזקה בלתי הולמים של עובדים זרים.
(ה) כל מידע על החלטה שהתקבלה בנושאים הללו, בדבר העמדה, או אי העמדה לדין, בדבר פתיחה, או אי פתיחה בחקירה, או החלטה להפסיק לחקור, או לסגור תיק.
3. המשיבה 4 השיבה לפניית העותרים ביום 6.4.2011. בתשובתה כתבה כי אין יכולת למערכות המידע להפיק נתונים על אודות מקרים שבהם נודע לנציגי המדינה על חשדות, משום שהמידע שברשותה מוגבל לתיקי חקירה שהתקבלו מן המשטרה ולכתבי אישום שהוגשו מטעם הפרקליטות. עוד הבהירה המשיבה 4, כי אין יכולת לפלח את התיקים לפי עבירה קונקרטית, כי אם לפי סוגי עבירות כלליים בלבד, בקטגוריות אחדות. לפיכך, כדי להענות לבקשת העותרים, יהיה צורך לבדוק באופן ידני אלפי תיקים. זאת, לדבריה, אין בכוונתה לעשות, משום שתידרש לשם כך הקצאת משאבים בלתי סבירה.
4. בשם המשיבים 1 ו-2 השיבה לעותרים הממונה על חופש המידע במשטרת ישראל, במכתב מיום 22.2.11. אף היא כתבה כי פילוח המידע בהתאם למבוקש יחייב בדיקה ידנית שתדרוש משאבים בלתי סבירים. עם זאת, הציעה לעותרים לקבל מידע סטטיסטי על תיקי החקירה שנפתחו בעבירות של כליאת שווא והחזקה בתנאי עבדות, לאחר שתשולם האגרה כקבוע בתקנות. מידע זה אכן הועבר לידי העותרים במסגרת הליכי העתירה.
תמצית טענות הצדדים
5. בעתירה דנא, שבים העותרים ומבקשים את אשר ביקשו בפניותיהם אל המשיבים. לטענתם, הם זכאים לקבל את כל המידע הנ"ל כדי לבסס את טענת אי-השוויון באכיפת סעיף 375א לחוק העונשין. העותרים ביקשו להיתלות בפסק הדין שניתן בבית משפט זה בעת"ם 814/07 סגל נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 12.2.08), שבו חויבה המדינה להעביר לידי העותר "את כל ההחלטות שנתקבלו לעניין העמדה לדין ואי העמדה לדין בעבירות של העלבת עובד ציבור וזילות בית המשפט החל משנת 2000 ועד שנת 2007". בגמר הדיון בעל-פה בעתירה, ובעקבות קבלת ערעור המדינה על פסק הדין הנ"ל בעע"ם 2398/08 מדינת ישראל - משרד המשפטים נ' אליצור סגל (ניתן ביום 19.6.11) (להלן - עניין סגל), נאותו העותרים לצמצם את היקף גילוי המידע ולהעמידו על המסמכים הבאים: (א) כל התיקים שנסגרו או שהוגש בהם כתב אישום ביחס לביצוע עבירה לפי סעיף 375א הנ"ל, קרי, החזקה בתנאי עבדות; (ב) כל התיקים משנת 2010 אשר נסגרו, או שהוגש בהם כתב אישום ביחס לביצוע עבירת כליאת שווא, לפי סעיף 377 לחוק העונשין; (ג) ביחס ליתר העבירות, צומצמה הבקשה לתיקים משלוש השנים האחרונות. העותרים מדגישים את חשיבותה של טענת האכיפה הבררנית וכי על שכמם מוטלת החובה להוכיח כי אכן המדינה נוקטת נגדם אכיפה כזו. לטענת העותרים, הרשות לא עמדה בנטל המוטל להוכיח "הכבדה ממשית", לא הוצגו נתונים פרטניים מספקים, ולא הוצג תצהיר ברור על מנת לאמת פרטים אלו.
6. המשיבים ביקשו לדחות את העתירה על הסף, כי לשיטתם היא מוקדמת והעותרים לא מיצו את ההליכים תחילה. רק חמישה ימים יצאו מעת ששלחו העותרים את פניותיהם אל המשיבים וכבר נחפזו להגיש את עתירתם. לגופו של עניין טוענים המשיבים, כי הזכות לקבל מידע אינה זכות אבסולוטית, אלא יש לאזנה אל מול צרכיה הבסיסיים של הרשות לשמור על תפקודה התקין. בנסיבות העניין דנן, יש לדחות את בקשת העותרים, לטענת המשיבים, משום ש"הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה" (סעיף 8(1) לחוק). אין בשימוש המשיבים מערכת ממוחשבת אשר באמצעותה ניתן לפלח את הנתונים כמבוקש. פילוח הנתונים, שאינם נמצאים בשלב זה בידי המשיבים, מחייב בדיקה דקדקנית, בדיקה ידנית מורכבת שצפויה להימשך זמן רב.
דחיית הבקשה לסילוק על הסף
7. רק חמישה ימים חלפו מעת ששלחו העותרים את פניותיהם אל המשיבים וכבר נחפזו להגיש את עתירתם. ככלל, יש צדק רב בטענת המשיבים, בית משפט זה לא יטה ליתן את הסעד המבוקש, כאשר העתירה מוקדמת, וההליכים בתוככי הרשות לא מוצו. אולם כעת, לאחר שניתנו תשובות המשיבים כדלעיל, לאחר שנתתי לצדדים מזה ומזה להשלים את טיעוניהם בעקבות פסק הדין בעניין סגל, לאחר שגם ניסינו לקדם פשרה לגוף העניין, לא יהא זה מועיל ולא צודק לסלק את העתירה על הסף על מנת שהעותרים יגישוה שוב; נכון יותר, להביא בחשבון את הפגם הזה במסגרת פסיקת הוצאות.
דיון משפטי
8. לגופו של עניין: חוק חופש המידע גרם אמנם ל'מהפכה' בזכותו של הציבור לקבלת המידע שבידי הרשויות, אולם אין הוא מעניק זכויות בלתי מוגבלות בתחום זה. נוסחו של החוק הוא תוצאה של איזונים בין הרצון לאפשר לאזרח גישה למידע הנמצא אצל הרשויות, לבין הצורך להימנע מלהטיל על הרשות חובות ברמה בלתי סבירה, אשר תשבש את פעולתה ותגזול ממנה משאבים במידה שמעבר לכל פרופורציה, או שתפגע באופן ממשי באינטרסים ציבוריים חשובים אחרים. ואמנם, הזכות לקבל מידע, אשר הורמה על נס בסעיף 1 לחוק, נפרטה לפרוטות - ולסייגים - בסעיפים שלאחריו. "מידע", על-פי הגדרתו בחוק, הוא "כל מידע המצוי ברשות ציבורית, והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב"; ולגבי "קבלת מידע" מגדיר החוק, "לרבות עיון, צפיה, האזנה, העתקה, צילום, קבלת פלט מחשב או קבלת מידע בכל דרך אחרת בהתאם לסוג המידע וצורת החזקתו". על-פי נוסחו, נוקט הסעיף לשון מרחיבה. לכאורה, הוא בא לרבות ולא למעט. אולם אין להתעלם גם ממה שאין בו בסעיף. יש לשים לב לכך שהוא מתייחס אך ורק למידע קיים, ויהא הפורמט שבו הוא שמור כאשר יהא. מידע שאינו קיים בידיה של הרשות, ולשם הצגתו הוא צריך לעבור עיבוד, פוטר סעיף 7(ה) לחוק את הרשות מלתיתו: "המידע יועמד לרשות המבקש כפי שהוא מצוי בידי הרשות הציבורית ואין הרשות חייבת לעבד את המידע לצרכיו של המבקש" (ראו גם עע"ם 1825/02 מדינת ישראל - משרד הבריאות נ' איגוד בתי אבות, פ"ד נט(3) 726 (2005)). דומה, כי בעידן שלנו, שבו בכוחן של מערכות ממוחשבות להפיק מסמכים ונתונים על-פי הזמנה בקלות יחסית, יש ליתן פירוש מרחיב למונח 'פלט מחשב', ולראות מידע כ'מצוי' גם אם כדי לתתו יש להפיק ממערכות המיחשוב נתונים באופן שטרם הופקו עד לאותה שעה; כאלה הנמצאים בכוח מבחינה טכנית, גם אם בפועל לא הופקו עד כה באופן הזה. אולם ככלל, החוק לא בא להטיל על הרשות חובה של ליקוט נתונים שאינם תחת ידה. על-פי החוק, זכותו של האזרח לקבל מידע איננה כוללת את הזכות להורות לפקידי הרשות לערוך עבודות מחקר, ולדרוש מהם לייצר מסמכים שאינם קיימים. דומני, כי מסקנה זו מתיישבת היטב גם עם ההיגיון וניסיון החיים, שהרי הענקת זכות כזו לאזרח צפויה להטיל על פקידי הרשות עומס אין-סופי, והיא גם אינה מחוייבת מכוח הרציונאל שבבסיס חוק חופש המידע.
9. ברוח זו, קובע גם סעיף 8(1) לחוק כאמור כי "רשות ציבורית רשאית לדחות בקשה לקבלת מידע" כאשר "הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה". עוד לזאת יש לשים לב, כי תיקי החקירה של משטרת ישראל והחומר המצוי בהם אינם תחת תחולתו של חוק חופש המידע. סעיף 14(9) לחוק מחריגם. הנחיית פרקליט המדינה בעניין זה קובעת, כי עיון בתיקי החקירה יתאפשר במקרים המתאימים, על-פי שיקול דעתו של הגורם המחזיק במידע. שיקול דעת זה יש להפעילו בהתאם לעקרונות חוק חופש המידע והסייגים הקבועים בו, נוסף לשיקולים מפורטים שנקבעו על-ידי פרקליט המדינה בהנחייתו.
10. בקשת העותרים מלכתחילה לקבל לידיהם את כל התיקים שבהם נחקרו חשודים בעבירות של כליאת שווא, או החזקה בתנאי עבדות, אינה חוסה תחת הוראות החוק. חשיפת המידע הכלול בהם יכולה לפגוע בפרטיותם של צדדים שלישיים (סעיף 13 לחוק), וכמו כן לגרום נזק מודיעיני למשטרה, ולפיכך וגם לאור הנחיית פרקליט המדינה לא מצאתי פגם בשיקול דעתם של המשיבים שלא להעביר לידי העותרים את מלוא החומר כפי שהתבקש בתחילה. זאת ועוד, בקשתם הכוללנית של העותרים, כפי היקפה מלכתחילה, הייתה מחייבת את המשיבים לפתוח אלפי תיקים, לבחון את החשדות שעלו בהם, לבור את הבר מן התבן, להבחין בין עבירות מסוגים שונים, לבדוק את אחריתה של חקירה ועוד עבודות חקר ומיון וטרחה עד אין קץ, שבעלי מקצוע יצטרכו למלאן, ודומה שאין הצר שווה בנזק הרשות; לכך כיוון המחוקק בפוטרו את הרשויות מ"הקצאת משאבים בלתי סבירה" לשם גילוי מידע. "החוק כולל איזונים ובמסגרתם יש להקפיד כי הזכות לחופש המידע לא תנוצל לרעה. מכאן חשיבות השיקול המצוי מן הצד השני של כפות המאזניים, קרי, שיקול תמונת הקצאת המשאבים הנתונה של הרשות המינהלית" (עניין סגל; פסקה 39).