השופט נ' סולברג:
1. עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים המתמקדת בפרשנותה של רשות האכיפה והגבייה את הרפורמה החקיקתית בתחום ההוצאה לפועל העוסקת בהפעלת המסלול המקוצר; ביישומה; ובהכפפת רשמי ההוצאה לפועל למרותה של רשות האכיפה והגבייה.
עיקרי העובדות
2. ברקע, תיקון מס' 29 לחוק ההוצאה לפועל, התשס"ט-2008 שנכנס לתוקף ביום 1.8.2009 (להלן: תיקון מס' 29). במסגרת התיקון התווסף פרק א'1 לחוק שעניינו: "הוצאה לפועל במסלול מקוצר - הוראת שעה". תכליתו של המסלול המקוצר היא ליצור מנגנון יעיל וקצר יותר מהליך הגבייה הרגיל על מנת להקל על גביית החוב; הן מצדו של הזוכה, הן מצדו של החייב. המסלול המקוצר מייתר פרוצדורות ומקצר הליכים במתן אפשרות לרשם ההוצאה לפועל לנקוט בהליכי גבייה מסויימים בלא צורך בהגשת בקשה מטעם הזוכה. בכך נחסכות גם הוצאות על תשלום שכ"ט לעורכי הדין; הן מהזוכה, הן מהחייב. המסלול המקוצר נחקק תחילה כהוראת שעה למשך שנתיים החל מיום 1.8.2009, בהמשך הוארך תוקפה עד לחודש ספטמבר 2012, וביום 25.7.2012 הוארך תוקפה למשך ארבע שנים נוספות, קרי - עד ליום 15.9.2016.
3. תיקון מאוחר יותר, שגם אליו מתייחסת העתירה, הוא תיקון מס' 33 לחוק ההוצאה לפועל, התשע"א-2011 שנכנס לתוקף ביום 6.7.2011 (להלן: תיקון מס' 33). במסגרת התיקון הוצאו רשמי ההוצאה לפועל ממערכת בתי המשפט והוכפפו לממונה רשמי ההוצאה לפועל הכפוף למנהל רשות האכיפה והגבייה. ברם, התיקון לא שלל מרשמי ההוצאה לפועל את סמכויותיהם השיפוטיות. להשלמת התמונה העובדתית יצויין כי בעבר הוגשה לבית משפט זה עתירה דומה המכוונת נגד התיקון הנדון, ונמחקה בהמלצת בית המשפט ביום 26.3.2012 (בג"ץ 5620/11).
4. בחנו את טענותיה המרובות של העותרת נגד הליכי חקיקתם של תיקון מס' 29 ותיקון מס' 33 לחוק ההוצאה לפועל ויישומם. הערנו את אשר הערנו במהלך הדיון על כך שהעותרת, לאור מעמדה, לא צריכה להיות נושאת הדגל במאבק נגד התיקונים הללו, בשים לב ליתרונות הגלומים בהם לזוכה ולחייב כאחד. להלן נידרש אל עיקרי הטענות הראויות לליבון.
תמצית נימוקי העתירה
5. טענה מרכזית של העותרת היא ביחס לאפשרות הזמינה לתאגידים מסחריים להוציא לפועל חיובים שנפסקו לטובתם באמצעות שימוש במסלול המקוצר. העותרת טוענת כי פעולות רשות האכיפה והגבייה סותרות את תכליתו המקורית של המסלול המקוצר, והריהן סטייה מה'הבנות' שהושגו בין הצדדים. בטרם נחקקה הוראת השעה בנוגע למסלול המקוצר, חזרו נציגי רשות האכיפה והגבייה והבהירו כי התכלית ביצירת המסלול היא לסייע לאוכלוסיות מוחלשות לגבות את חובן. ואולם, במרוצת הזמן, נטשו הזוכים הפרטיים את המסלול המקוצר, וזה שינה את פניו והפך למסלול יעודי לתאגידים מסחריים.
6. עובר לתיקון מס' 33 לחוק ההוצאה לפועל היו רשמי ההוצאה לפועל כפופים לרשות השופטת ולכללים החלים על שופטים. ברם, תיקון מס' 33 הכפיף את הרשמים לרשות האכיפה והגבייה. החשש שמתעורר בקשר ליישום המסלול המקוצר הוא בהעמדת הרשמים בניגוד עניינים, ובאיחוד של הרשות המבצעת עם הרשות השופטת: הרשם, כמי שכפוף כיום לרשות האכיפה והגבייה אמור במסגרת המסלול המקוצר לנהל עבור הזוכה את הליכי הגבייה, בשעה שהוא אמור להכריע גם בטענות הצדדים.
7. לטענת העותרת, ישום המסלול המקוצר מביא לכך שרשות האכיפה והגבייה מאבדת את מעמדה כצד ניטרלי בהליך הגבייה. לאחר כניסתו לתוקף של תיקון מס' 33, רשמי ההוצאה לפועל הפכו להיות עובדי רשות האכיפה והגבייה, והם נאצלים לעסוק בייצוג הזוכים בהליך ובניהול התיק עבורם, בנוסף לעיסוקם שבשגרה - תפקידם השיפוטי. לדידה, בנסיבות אלה, מתעורר חשש כי אמון הציבור במערכת השיפוטית עלול להיפגע מחמת העדר ההגינות ולנוכח הפגיעה בשוויון.
8. העותרת מוסיפה ומציינת כי ישום המסלול המקוצר סולל "מסלול עוקף לייחוד מקצוע עריכת הדין". תפקידיו של הרשם כפי שהוקנו לו במסגרת המסלול המקוצר המתיר לו לייצג זוכים בהליכי הגבייה סותרים את הוראות סעיף 20 לחוק לשכת עורכי הדין, ומשכך חל כרסום בייחוד מקצוע עריכת הדין במדינת ישראל, באופן המערער את האיזון בין זכויות הזוכה לבין זכויות החייב בהליכי ההוצאה לפועל, ואשר אינו עומד בקנה אחד עם תכלית החקיקה. לדידה, בנסיבות אלה נפגעת "ההרמוניה החקיקתית" בניגוד למגמה המחוייבת לעשות כל ניסיון אפשרי על מנת לקיים 'אחדות במשפט' והרמוניה בין הנורמות השונות. לנוכח הרציונל העומד בבסיס יחוד מקצוע עריכת הדין, הרי שבתהליך הפרשני המתאים יש לצמצם את היקף הייצוג של הזוכים על-ידי רשמים. החלת המסלול המקוצר, לשיטתה של העותרת, הריהי פגיעה כלכלית בציבור עורכי הדין העוסקים בתיקי הוצאה לפועל ומתפרנסים מהם.
9. העותרת טוענת כי ישום המסלול המקוצר פוגע בעקרון השוויון ואינו עולה בקנה אחד עם תכלית החוק בכך שהוא מעמיד משני צדי המתרס את הזוכים החזקים ביותר (תאגידים מסחריים) ומולם את החייבים הנמנים על אוכלוסייה שעל-פי רוב היא קשת-יום. לשיטתה, המסלול המקוצר מעמיק את הפערים ביחסי הכוחות בין הזוכים לבין החייבים, באופן שאינו תואם את התכלית הסוציאלית העומדת ביסוד חוק ההוצאה לפועל. חלף הענקת סיוע משפטי למעוטי היכולת, רשות האכיפה והגבייה מעמידה לזוכים הגדולים במשק סיוע משפטי בחינם, כאשר ברי כי אותם זוכים אינם זקוקים לסיוע משפטי במימון המדינה. העותרת מוסיפה ומציינת כי ישום המסלול המקוצר אינו מתיישב עם הוראות סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו שעיגן את עקרון השוויון ואת זכות הגישה לערכאות כזכות יסוד חוקתית, ואינו עומד במבחני פסקת ההגבלה.
10. לטענת העותרת, ישום המסלול המקוצר צפוי גם להביא לידי פגיעה קשה בפרטיותם של החייבים. סעיף 20ב(ב) לחוק ההוצאה לפועל קובע כי לא תתאפשר פתיחת תיק במסלול המקוצר נגד חייב אם סך כל חובותיו עולה על 100,000 ש"ח. על-פי סעיף 7ב לחוק ההוצאה לפועל, רשאי זוכה לבקש מאת רשם ההוצאה לפועל, בכפוף לתשלום אגרה והנמקת בקשתו, לעשות שימוש במאגרי המידע. ואולם, במסלול המקוצר, לכל זוכה או זוכה פוטנציאלי המבקש לפתוח תיק, ניתן מידע רגיש על אודות החייב באופן חופשי, ללא בקרה שיפוטית, ומבלעדי הסמכה מפורשת בחוק. לדידה, פרטים על אודות מצבו הכלכלי של אדם נמנים על "ענייניו הפרטיים של אדם" המוגנים במסגרת חוק הגנת הפרטיות. פגיעה זו מתעצמת מקום בו הלקוחות העיקריים של המסלול המקוצר הם התאגידים המסחריים אשר יכולים בקלות להשתמש במידע רגיש בקשר לחובותיו של אדם פרטי לטובתם ולצורך קידום עסקיהם.
11. העותרת מציינת גם כי רשות האכיפה והגבייה עורכת קמפיינים משותפים עם זוכים וגובה עמלות, בהעדר הסמכה מפורשת בחוק לשם כך. רשות האכיפה והגבייה פיתחה מנגנון חדש לגביית חובות במסגרתו היא חוברת לאחד מהתאגידים המסחריים ויוצאת בקמפיין משותף, במסגרתו מוצעת "מחילה" לחייב על שיעור ניכר מחובו בתמורה לתשלום יתרת החוב בזמן המבצע המשותף. לדידה, פרשנות רשות האכיפה והגבייה ופעולותיה אינן מתיישבות עם עיקרון חוקיות המינהל המאפשר לרשות ציבורית לפעול אך ורק בגבולות ההסמכה שהוענקה לה בדין. עוד מוסיפה העותרת ומציינת כי מתעורר חשש שמא מבצעי הגבייה המשותפים מתייחסים אך ורק לתאגידים מהסיבה שמדובר בזוכים שיש באפשרותם לממן את העמלה לרשות האכיפה והגבייה.
12. לסיום - העותרת טוענת כי האופן שבו מיישמת רשות האכיפה והגבייה את הוראות המסלול המקוצר בחוק ההוצאה לפועל אינו יכול לעמוד במתכונתו הנוכחית. שידול תאגידי הענק לשכור את שירותי רשות האכיפה והגבייה, פניותיה היזומות לזוכים מיוצגים, יצוג התאגידים הגדולים על-ידי רשמי ההוצאה לפועל, ניגוד העניינים שבו נתונים הרשמים, פגיעה בתכלית החקיקה, כל אלה מקימים טעמים כבדי משקל ליצוק תוכן פרשני אחר להוראות המסלול המקוצר. בנוסף, עתרה העותרת בבקשה: (א) להורות לשר המשפטים לפעול לביטולן של הוראות המסלול המקוצר; (ב) להורות לרשות האכיפה והגבייה לפרסם ברשומות את הנהלים הפנימיים לפיהם מונחים הרשמים ופקידי ההוצאה לפועל לפעול במסגרת המסלול המקוצר; (ג) להורות לשר האוצר לחדול מלתקצב את המסלול המקוצר.
תמצית תגובת המשיבים 4-1
13. בתגובה לעתירה טענה המדינה כי לא נפל כל פגם בפרשנות שנותנים המשיבים להוראות החוק. לדידה, הניסיון לצמצם את שימושם של תאגידים במסלול המקוצר, לא רק שאינו אפשרי מכוח לשונו הברורה של החוק ולפי תכליתו, אלא שהצעה זו גם הועלתה על-ידי העותרת תוך כדי הליכי החקיקה, נדונה בכנסת, ולבסוף - נדחתה על-ידי המחוקק; לראיה - החוק בנוסחו הנוכחי איננו מבחין בין זוכה שהוא אדם פרטי לבין זוכה שהוא תאגיד מסחרי. מוסיפה המדינה ומציינת כי השימוש במסלול המקוצר, בניגוד לעמדת העותרת, משרת לבד מן הזוכה, גם את החייבים, ומכאן שאין מקום להבחין בין מי שחייב לאדם פרטי לבין מי שחייב לתאגיד. לשיטתה, מלבד היתרון הטמון בייעול ההליך, רשות האכיפה והגבייה כלל אינה "זוכה" (בלשונה של העותרת: "הזוכה הגדול במדינה") בכל טובת הנאה אחרת. הזוכה משלם אגרה לשם פתיחת ההליך הן במסלול המקוצר, הן במסלול הרגיל, ומבחינת רשות האכיפה והגבייה אין כל הבדל בין זוכה שהוא אדם פרטי לבין זוכה שהוא תאגיד במה שנוגע לגביית החוב.
14. המדינה טוענת כי חלק מהטענות שהובאו במסגרת העתירה דנן מבוססות על הנחות עובדתיות בלתי נכונות, ועל כן יש לדחותה רק מטעם זה. חלק אחר מהטענות הועלה על-ידי העותרת עוד במהלך הליכי החקיקה ואולם המחוקק בחר כאמור לדחותן. כך למשל טענות הנוגעות לפגיעה הפוטנציאלית בפרנסת עורכי הדין עלתה לדיון בוועדת חוקה חוק ומשפט בכנסת במסגרת ישיבתה ביום 19.6.2012, ואולם המחוקק הכריע לטובת האינטרס הציבורי שבהתייעלות ההליכים ומתוך מגמה לחסוך בהוצאות כספיות מכיסו של האזרח. לשיטת המדינה, יש ליתן משקל גם לכך שהעותרת דנן נמנעה מלעתור בעבר לבית משפט זה נגד תיקון מס' 29 לחוק, כאשר המסלול המקוצר נכנס לתוקפו.
15. באשר לטענות הנוגעות לייחוד מקצוע עריכת הדין ו'ההרמוניה החקיקתית', מציינת המדינה כי המסלול המקוצר אינו עומד בסתירה להוראות סעיף 20(2) לחוק לשכת עורכי הדין. לדידה, אף אם נניח כי פעולות מסוימות בוצעו עד לתיקון החוק על-ידי הזוכה עצמו או באמצעות בא כוחו, אין כל מניעה לקבוע בחוק כי מעתה, פעולות אלה תבוצענה על-ידי רשות האכיפה והגבייה עצמה. זו אינה מעניקה שירות משפטי חינם או סיוע משפטי לזוכים, ואינה מחליפה את עורכי הדין. תפקידה, לפי עמדת המדינה, מתמצה בהנעת מהלך הגבייה של חובות שנפסקו בבתי המשפט או חיובים אחרים הניתנים לביצוע כפסקי דין. בהקשר זה, מוסיפה המדינה ומציינת כי הפרקטיקה הנוהגת ברוב משרדי עורכי הדין באה לידי ביטוי ממילא בהעסקת עובדי מנהלה (ללא הכשרה משפטית) לצורך טיפול בתיקי הוצאה לפועל.