פס"ד בערעור של עיריית ת"א בבקשה להחיל היטל השבחה על נכסים בשכונת התקוה שהוכרזה כשכונת שיקום

לפניי ערעורים מאוחדים על החלטות וועדת הערר לתכנון ובניה, פיצויים והיטלי השבחה (יו"ר עו"ד גילת אייל) במספר עררים. מדובר בהחלטות מיום 21.7.19 ו-23.7.19.

במסגרת העררים נדונה שאלה משפטית משותפת וזוהי השאלה שנדונה גם במסגרת הערעורים דנן.

השאלה שבמחלוקת עוסקת בפטור מהיטל השבחה הקבוע בסעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (להלן: "הפטור"). הפטור קובע כי לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה בגין "השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום, כל עוד ההכרזה בתוקף".

כל הנכסים מושא העררים מצויים בשכונת התקווה אשר הוכרזה ע"י הממשלה כשכונת שיקום. מדובר במקרים בהם בוצעו עסקאות מכר נכס בנוי בתחום שכונת השיקום. המשיבים טענו כי הפטור חל ואילו המערערת טענה כי אין מקום להחיל את הפטור.

המערערת מתבססת אך ורק על פסק הדין שניתן בבית המשפט העליון במסגרת רע"א 8565/10 עמאש נ' הוועדה לתכנון ובנייה שומרון (27.9.12) (להלן: "פס"ד עמאש"). באותו מקרה נדונה השאלה האם כאשר מדובר במימוש על דרך היתר בנייה, הפטור חל גם כאשר מדובר בבנייה חדשה במגרש ריק, אשר עליו לא היה מצוי כל נכס וכל מבנה או שמא הוא חל רק על הרחבת דירה בבניין קיים.  במסגרת פסק הדין נדרש ביהמ"ש לשתי פרשנויות להוראת הפטור, להן מצא כי יש עיגון בלשון הפטור. ביהמ"ש התמקד במילים "מגורים המצויים". הפרשנות האחת, שאומצה ע"י דעת הרוב בבית המשפט המחוזי בחיפה, היתה כי נדרש שיהיו באופן פיזי מגורים המצויים בשכונת שיקום, דהיינו מבנה קיים ועומד על תילו. הפרשנות השנייה, שננקטה על ידי דעת המיעוט בבית המשפט המחוזי בחיפה, היתה כי די בכך שמדובר במקרקעין המצויים בשכונת שיקום כדי להעניק את הפטור ולפיכך גם אם לא קיים מבנה על המקרקעין, ואין מגורים המצויים בפועל בשכונת השיקום, יינתן הפטור עבור בנייה חדשה.

ביהמ"ש העליון דן בשתי הפרשנויות וקיבל את פרשנות דעת הרוב. ביהמ"ש העליון ציין כי השלב הראשון של פרשנות תכליתית של דבר חקיקה הוא בחינת לשון החוק כאשר במסגרת זו "אין לתת לחוק משמעות שלשונו אינה מסוגלת לסבול" (פסקה 10). יש לבחור מבין מתחם האפשרויות הפרשניות המעוגנות בלשון החוק את האפשרות המגשימה באופן הטוב ביותר את תכליתו. ביהמ"ש קבע באותו עניין שבהיבט הלשוני ניתן לקבל את שתי הפרשנויות שהוצעו ושתיהן נכללות במתחם האפשרויות הלשוניות. לאחר מכן עבר ביהמ"ש לדון בתכליות הפטור, הסובייקטיבית והאובייקטיבית, ובהן תכליות פרויקט שיקום השכונות. בין היתר צוין שפרויקט זה בא לקדם שיפור בתנאי המגורים של תושבי השכונה, הגדלת היצע דירות מרווחות בשכונות וחיסכון בהוצאה ציבורית לבניה חדשה, העלאת ערך הדירות, הפחתה בממדי ההגירה השלילית ומשיכת אוכלוסייה מבוססת לשכונות אלו וכן שמירה על הסביבה ועל השכונה. ביהמ"ש העליון מצא כי עידוד בנייה חדשה במגרשים ריקים אינו מהווה חלק מתכלית הפטור והתכליות מתמקדות דווקא "בשיפור ושיקום הקיים בתוך השכונה" (סעיף 15). ביהמ"ש העליון קבע כי נכון יהיה לאמץ את עמדת הרוב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה גם על מנת למנוע כרסום יתר בקופה הציבורית. נקבע כי תכליות הפטור יתממשו גם אם לא יוענק פטור על בניה חדשה מקום בו לא מצוי מבנה.

בעקבות פס"ד עמאש סברה הוועדה המקומית כי יש אפשרות לפרשו כך שישלול הפטור במקרים בהם מתבצע מימוש על דרך מכר, אף במקרים בהם מצויים מגורים ומצויים מבנים בפועל בשכונות שיקום. הפרשנות המוצעת ע"י הוועדה המקומית היא כי אם קיימת קביעה שמאית כי השימוש היעיל והטוב במקרקעין למועד הקובע של המימוש, דהיינו במועד המכר, הוא הריסת המבנה הקיים ובניית מבנה חדש בפועל, הרי שיש לראות בכך מצב של מגרש ריק ולכן, בהתאם לפס"ד עמאש, לא ניתן פטור שהרי אין לפנינו "מגורים המצויים" בשכונת שיקום אלא מגרש ריק.

לפני וועדת הערר נדונו מספר עררים בשאלה זו. וועדת הערר דחתה את הפרשנות שהוצעה על ידי הוועדה המקומית. וועדת הערר קבעה כי פרשנות זו לא מבוססת בפס"ד עמאש ובוודאי לא  בחוק. וועדת הערר קבעה כי עמדה זו מצמצמת את הוראת הפטור עד כדי איונה ואף מערבת מין שאינו מינו עת היא מחייבת הערכה שמאית בדבר השימוש היעיל והטוב ביותר במקרקעין על מנת לבחון שאלה משפטית של זכאות לפטור, עניין שאף מסרבל את עניין הליך בחינת הפטור שלא לצורך.

וועדת הערר קבעה כי על פי לשון הפטור, הוא אינו מגדיר את עצמו למצבים של מתן היתר בנייה בלבד ואין בלשון החוק כל עיגון לכך שהפטור לא חל בעת מימוש בדרך של מכר, וזאת בניגוד להוראות פטור אחרות אשר תחולתן נקבעה מפורשות רק בסיטואציה של בניה או מתן היתר בניה