פס"ד בנוגע לטיפולי שיניים משמרים לילדים

השופטת מ' נאור:

העובדות ומהלך הדיון בעתירות

1.       ממשלת ישראל החליטה כי סכום של 65 מליון ש"ח, מתוך תקציב של 415 מליון ש"ח שנקבע כתוספת לסל שירותי הבריאות בשנת 2010, ייועד לצורך "מתן טיפולים משמרים בתחום בריאות השן לילדים" (החלטה מס' 1064 מיום 14.12.2009; ולהלן: ההחלטה). ההחלטה התקבלה במשאל טלפוני שנערך בין השרים, על-פי סעיף 20(א) לתקנון עבודת הממשלה. בדיון שהתקיים שישה ימים לאחר מכן, בישיבה השבועית של הממשלה, חזרה ואישרה הממשלה את ההחלטה (החלטה מס' 1096 מיום 20.12.2009). בעקבות ההחלטה "הקפיאה" הממשלה את החלק האמור - כ-16% מתוספת תקציב סל שירותי הבריאות - אשר כדברי המדינה "הושם בצד" על מנת שניתן יהיה לייעד אותו למטרה האמורה עוד במהלך שנת 2010.

2.       נגד ההחלטה הוגשו שלוש עתירות אשר נדונו במאוחד. בג"ץ 10017/09 שהגישה קרן דולב לצדק רפואי; בג"ץ 10094/09 שהגישה התנועה למען איכות השלטון בישראל; ובג"ץ 10469/09 שהגישה ההסתדרות הרפואית בישראל. המדינה הגישה תגובה מקדמית בה טענה כי החלטת הממשלה היא רק "שלב ראשון", שעניינו הפחתת התקציב לסל שירותי הבריאות בפועל, ואילו "השלב השני" - שלא גובש עובר למועד הדיון הראשון בעתירות - עניינו גיבוש פרטי התכנית עצמה (סעיף 11 לתגובת המדינה מיום 3.2.2010). בכך ביקשה המדינה לשמוט את הקרקע מתחת לטענות שונות שהועלו בעתירות נגד אופן קבלת ההחלטה.

3.       דיון מאוחד בעתירות התקיים ביום 8.2.2010 (השופטים: נאור, דנציגר והנדל) ובעקבותיו החלטנו באותו יום על הוצאת צו על תנאי כדלקמן:

"צו על תנאי המורה למשיבה להתייצב וליתן טעם מדוע לא תבוטל החלטתה לגרוע סך של 65,000,000 ש"ח, מתוך הכספים שיועדו במקורם כתוספת לסל שירותי הבריאות בשנת 2010".

בהחלטתנו נקבע עוד, בעקבות הסכמת המדינה, כי "אם ייקבע שהחלטת הממשלה ניתנה שלא כדין - יוחזר הסך של 65,000,000 ש"ח לטובת סל שירותי הבריאות". על יסוד הסכמה זו לא ראינו מקום להוצאת צו ביניים המונע שימוש בכספים לטובת טיפולי שיניים משמרים כאמור בהחלטת הממשלה.

4.       לאחר הוצאת הצו על תנאי, הוקם צוות בינמשרדי משותף למשרדי הבריאות והאוצר (להלן: הצוות הבינמשרדי), שגיבש תכנית לתוספת שירותים לילדים בתחום בריאות השן (להלן: התכנית). על-פי התכנית יינתנו טיפולי שיניים במסגרת סל שירותי הבריאות לילדים עד גיל 8, החל מיום 1.7.2010, תוך הקמת קופות חולים יעודיות לרפואת שיניים בהליך חקיקה. התכנית הוצגה ביום 29.4.2010 בפני מועצת הבריאות, שאישרה את התכנית בכפוף להסתייגות בעניין הקמת קופות החולים היעודיות. בסמוך לאחר מכן, אימצה הממשלה את התכנית בהחלטה נוספת (החלטה מס' 1643 מיום 2.5.2010; להלן: החלטת הממשלה העדכנית) בקבעה כי הכללת טיפולי שיניים לילדים בסל שירותי הבריאות כפופה להשלמת הליך חקיקה להקמת קופות החולים היעודיות עד ליום 1.7.2010. עוד נקבע בסעיף 6 להחלטה כי ראש הממשלה ושר הבריאות מוסמך לעשות שינויים בהחלטה "לפי הצורך". המדינה הבהירה כי שימוש בסמכות זו יישקל אם לא יסתיים הליך חקיקת החוק בנוגע להקמת קופות החולים היעודיות עד תחילת חודש יולי 2010.  להחלטת הממשלה צורף נספח ובו רשימת הפעולות שיכללו בסל הבריאות והתעריפים שלצידן. בהחלטת הממשלה נקבע עוד כי מזכירות הממשלה תפעל מול הכנסת כדי לתת קדימות ודחיפות לחקיקה. המדינה עדכנה ביום 9.5.2010 כי מקור המימון למתן השירות החל משנת 2011 יקבע על ידי הממשלה לקראת שנת התקציב הבאה. ערב הדיון שנקבע ליום 12.5.2010 הגישה ההסתדרות הרפואית בקשה להוספת סעדים בעקבות ההודעה המעדכנת של המדינה, אך בסופו של דבר חזרה בה מהבקשה (ראו החלטתנו מיום 12.5.2010). על הפרק עומד אפוא הסעד כפי שנוסח בצו על תנאי ביחס להחלטת הממשלה מיום 14.12.2009.

5.       ביום 12.5.2010 קיימנו דיון בו הציגה המדינה את תשובתה לצו על תנאי. בעתירות הועלו טענות רבות. עניינים אחדים שהועלו בעתירות אינם אקטואלים עוד. גם ביצוע המתווה הקבוע בהחלטת הממשלה העדכנית טמון עדיין בחיק העתיד. ואולם - עובדה אחרת קיימת כבר עתה בשטח. תקציב נכבד בסל שירותי הבריאות אינו משמש לייעודו המקורי וממתין להכרעה בעניין העברתו לטובת רפואת השיניים לילדים (ובלשון המדינה, בהודעתה מיום 3.2.2010 - "התקציב להרחבת סל שירותי הבריאות הופחת בפועל"). נוכח מצב דברים זה נדרשה הכרעה מהירה בעתירות. לצורך ההכרעה אין הכרח להחליט בכל הטענות שהועלו. די בכך שטענה אחת שהועלתה נגד החלטת הממשלה מקובלת עלינו והיא, שלפי המצב החוקי הקיים, כפי שיפורט, לא ניתן להקצות תקציב לטובת תחום טיפולי שיניים משמרים לילדים ללא אישור של ועדת העבודה והרווחה של הכנסת. לעת הזו, הצהירה המדינה כי אין בכוונת הממשלה לבקש אישור כזה, וגם אין כוונה ליזום או לקדם חקיקה שתייתר את הצורך בקבלת האישור האמור. בנסיבות אלה סברנו, נוכח המסקנה אליה הגענו, כי ראוי ליתן את פסק דיננו בסוגיה זו במהירות ומבלי לעכב את החלטתנו לצורך הכרעה בשאלות אחרות, שאפשר ותהיה להן משמעות בעתיד, ואפשר ולא תהיה להן עוד משמעות.

6.       במסגרת הדיון בעתירות הוגשה גם עמדתן של המבקשות להצטרף כ"ידידות בית המשפט" - האגודה לזכויות האזרח בישראל, עמותת רופאים לזכויות אדם ומרכז אדוה, שתמכו בהחלטת הממשלה. לטענתן קיים אינטרס ציבורי ראשון במעלה בהכללת טיפולי שיניים לילדים בסל הבריאות ללא דיחוי לאחר "הזנחה מתמשכת" של תחום זה. כאן המקום להדגיש, בפתח הנמקתנו, כי לא היתה מחלוקת בין הצדדים על החשיבות שיש למתן טיפולי שיניים לילדים כחלק מסדר העדיפות הלאומי בתחומי הבריאות, ודומה שקשה לחלוק על כך. כידוע בית משפט זה אינו נוהג להתערב בתיעדוף של השירותים הניתנים בסל שירותי הבריאות (ראו: בג"ץ 2974/06 ישראלי נ' הועדה להרחבת סל הבריאות, (לא פורסם, 11.6.2006); בג"ץ 3071/05 לוזון נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 28.7.2008); בג"ץ 434/09 דוידוב נ' שר הבריאות (לא פורסם, 3.5.2009); כן ראו: יובל קרניאל "סל התרופות - רופאים, שופטים, תקשורת ומה שביניהם" משפט ועסקים ו 225 (2007)). השאלה שסבורים אנו שטעונה הכרעה היא, האם החלטת הממשלה המקצה תקציב למטרה של טיפולי שיניים משמרים, בלא שהתקבל לכך אישור של ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, חוקית היא. מסקנתנו היא בשלילה. ודוק: המדינה הבהירה בדיון שלפנינו כי כלה ונחרצה עם הממשלה להשלים את המהלך, וכי אם טענותיה לא יתקבלו, תשקול המדינה את צעדיה מחדש. אין צריך לומר כי פסק דיננו ניתן על יסוד המהלכים בהם נקטה הממשלה בפועל עד כה, ולא על סמך מהלכים היפוטתיים אחרים. עם זאת נדגיש, והדברים יפורטו מיד, כי על-פי המצב המשפטי הקיים, הממשלה איננה בעלת הסמכות הבלבדית לקבל החלטה בענין הוספת טיפולי שיניים משמרים לילדים לסל שירותי הבריאות. עליה להביא את הצעתה לאישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת (להלן: ועדת העבודה והרווחה). אין הממשלה רשאית לעקוף את הכנסת.  

הטענה שעל פיה יוכרע גורל העתירה: פרשנות סעיף 6 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי

7.       נטען לפנינו כי החלטת הממשלה היא בלתי חוקית בהיותה סותרת את הוראת סעיף 6 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: החוק). על פי הטענה החלטת הממשלה משמעה הוספת תחום חדש לסעיף 6(א) לחוק, הקובע את תחומי שירותי הבריאות הניתנים במסגרת סל שירותי הבריאות. החלטה זו טעונה הליך לפי סעיף 6(ב) לחוק, בו נקבע כי הוספה של תחום חדש כאמור הינה בסמכותו של שר הבריאות, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת העבודה והרווחה. לחילופין נטען כי יש לתקן את סעיף 6(א) לחוק גופו באופן המכיר במפורש בתחום טיפולי השיניים המשמרים לילדים כתחום הכלול בסל שירותי הבריאות. פסק דיננו ניתן כאמור על פי המצב החוקי דהיום.

8.       נבחן אפוא מקרוב, לאור הטענות שהועלו בכתבי הטענות, את הוראת סעיף 6 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. סעיף 6(א) לחוק מגדיר 11 תחומים בהם ניתנים שירותי בריאות במסגרת סל הבריאות. נביא את סעיף 6 לחוק במלואו, ונדגיש כי מבין התחומים רלוונטים במיוחד לענייננו סעיפים 6(א)(3) ו-6(א)(8):

"6. תחומי שירותי הבריאות

(א)   שירותי הבריאות יינתנו על-פי סל שירותי הבריאות בתחומים אלה -

(1)   רפואה מונעת אישית וחינוך לבריאות;

(2)   אבחון רפואי: