רקע:
1.עתירה זו מופנית כנגד החלטת המשיבה שלא להפחית את חוב הארנונה של העותר במסגרת מבצע ההנחות בארנונה עליו הכריז משרד הפנים, ואשר אימצה המשיבה בהחלטתה מיום 4.7.17.
2.העותר מחזיק מאז מאי 2013 בבית קירור ברחוב קצנשטיין 3 בחיפה. בין העותר לבין המשיבה היה סכסוך בקשר לחיובי ארנונה, שנדון בה"פ 6914-03-14, באשר לסיווג הנכס. התובענה של העותר נדחתה בעיקרה ביום 14.8.16. ערעור העותר לבית המשפט המחוזי נדחה ביום 13.3.17.
3.על פי המוסכם בין העותר למשיבה, בשנים שבהן היה ההליך המשפטי תלוי ועומד הוסכם שלא יינקטו נגד העותר הליכי גבייה, אם העותר ישלם, כפי שאכן שילם, את סכומי הארנונה שאינם שנויים במחלוקת. לגבי שנת הכספים 2017, הגיש העותר השגה וערר. לפי חישובו, שילם את סכום הארנונה שאינו שנוי במחלוקת לשנת 2017 ב-7 תשלומים של 3,071 ₪, ב-5 לכל חודש מיוני 2017.
4.ביום 23.4.17 פורסמו תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) (תיקון מס' 3), תשע"ז-2017, לפיהן תינתן הנחה (50%-45%) מסכום הארנונה לחייב שישלם את חובות הארנונה שנצברו לחובתו עד 31.12.14, בתנאי שיוסדר תשלום מלוא החוב לשנים 2016-2015, בתוקף עד 30.11.17. ביום 4.7.17 החליטה המשיבה להחיל את התקנות בשטח שיפוטה. ביום 15.7.17 פנה העותר בבקשה להיכלל במבצע מחיקת החובות. לטענת העותר, מנהל מחלקת הגבייה לנכסים שאינם משמשים למגורים ערך תחשיב לפיו על העותר לשלם 50,400 ₪ לכיסוי חובותיו בשנים 2016-2015, ומחצית מחובותיו עד תום שנת הכספים 2014. לטענת העותר, שילם את הסכום שחישב עובד העירייה ב-8 המחאות בסך 5,800 ₪, ושתי המחאות נוספות בסך 2,000 ₪. ואולם, ביום 24.10.17, הודיעה המשיבה לעותר שההסכם מבוטל והעותר אינו יכול להיכלל במבצע ההנחות. זאת, משום שהמשיבה זקפה את כל התשלומים ששולמו על חשבון החובות שאינם שנויים במחלוקת לשנים 2016-2015 על חשבון חובות העבר, ובכך נפרעו חובות העבר ונותר חוב לשנים השוטפות שאינן במבצע.
5.לטענת העותר, פרשנות המשיבה, כאילו תשלומים המשולמים עבור שנים 2016-2015 נזקפים לחובות העבר מרוקנת מתוכן את מבצע ההנחות, שכן בדרך זו לא נותרים חובות עבר. כמו כן טען שסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) תש"ם – 1980, עליו הסתמכה המשיבה, אינו חל במקום שבו הנישום המשלם את התשלומים משלם אותם לכיסוי חוב ספציפי. כמו כן טען להפרת חובת ההגינות על ידי המשיבה.
6.לפי תשובת המשיבה, הוסכם בינה לבין העותר שהעותר ישלם על חשבון החוב את החוב שאינו שנוי במחלוקת לשיטתו, ואז לא יינקטו הליכי גבייה. התשלומים ששולמו על ידי העותר נזקפו על חשבון החוב הישן ביותר לפי סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות. החוב נצבר על שמו של העותר משנת 2013, והתשלומים ששילם נזקפו על חשבון החוב לשנת 2013, שכוסה במלואו בחודש 5/15. בינתיים נצברו חובות נוספים, ועל כן ב-7/15 הועברה יתרת החוב עד לסוף 2015 לטיפול מחלקת האכיפה, וממועד זה הופקדו כל התשלומים ששולמו על ידי העותר על חשבון החוב לשנים 2015-2014. כאשר שילם העותר ב-6/17, שילם את מלוא החוב עד סוף 2015 והסתיימו הליכי האכיפה.
7.לטענת המשיבה, ב-11/16, לאחר מתן פסק הדין, משהסתיים עיכוב ההליכים עליו הוסכם עם העותר, נשלחה לו דרישת תשלום על מלוא החוב עד סוף 2016, אך משהגיש ערעור שבה המשיבה לנקוט הליכי גבייה בגין החוב השנוי במחלוקת בלבד. לטענתה, התחשיב שנערך עם העותר אינו תחשיב החובות ל-2016-2015 ומחצית החובות עד סוף 2014, אלא תחשיב לפנים משורת הדין לצורך עיכוב הליכי גבייה. אציין כבר עתה, שלא הוברר מה חושב בתחשיב, אם לא מלוא החובות לשנים 2015-2016 ומחצית מחובות העבר.
8.לטענת המשיבה, על פי סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות היא חייבת לזקוף את התשלומים על חשבון חיובי העבר, כפי שעשתה. ממילא, העותר אינו עומד בתנאיו של מבצע ההנחות. הוראת חוק הפוטרת מתשלום מס יש לפרש בצורה דווקנית, והחלטתה של המשיבה היא החלטה סבירה, שהתקבלה לאחר בחינה ועל בסיס תשתית משפטית ברורה ומפורטת. על כן, סברה המשיבה שיש לדחות את העתירה.
9.להשלמת הפרק העובדתי אומר עוד, כי העותר הציג הקלטה של הפגישה בינו לבין מנהל המחלקה מיום 19.11.17. בפגישה לא הצליח מנהל המחלקה להסביר איך אפשר לשלם עבור 2015 ו-2016, ועדיין להישאר חייב עבור 2014 וליהנות מהמבצע.
10.לאחר שהגישה המשיבה את תשובתה, בה עסקה ביחס בין סעיף 50 לחוק החוזים לסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, ולאחר הדיון בעל פה, ביקשה וקיבלה אפשרות להגיש טיעון נוסף בשאלה זו, וזה אכן הוגש.
דיון והכרעה:
11.השאלה המרכזית שיש לדון בה היא האם אכן, כטענת המשיבה, גם כאשר המשלם זוקף את התשלום לשנה מסוימת, עליה לזכות בתשלום את החיובים המוקדמים ביותר מבין החובות בתוספת תשלומי פיגורים, כמצוות סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) תש"ם – 1980, או שכטענת העותר, כאשר המשלם זוקף את התשלום לשנה מסוימת, על המשיבה לזכות בתשלום את החיוב לאותה שנה. כך, כאשר שילם לשנים 2015-2016, יש לזקוף את התשלום לאותן שנים, ולא ליחסו לחובות קודמים, כפי שעשתה המשיבה, באופן שהחובות הקודמים שולמו, והוא לא זכאי להנחה, אבל הוא חייב ארנונה עבור השנים המאוחרות. קודם לדיון בכך, אסיר מעל הפרק כמה טענות של המשיבה.
12.המשיבה טענה שיש לפרש הוראות פטור ממס בצורה דווקנית, על פי ע"א 31/63 פלדברג נ' המנהל לעניין חוק מס שבח מקרקעין פ"ד יז 1231 (1963). לא כך נפסק בפסק דין זה, אלא שנטל השכנוע שמתקיים פטור מוטל על החייב. המשיבה ציטטה גם את בג"ץ 8791/96 חיים מאור נ' משרד הפנים ועירית תל אביב (ניתן 9.12.97) כדי לטעון שפטור מתשלומי חובה יכול להינתן רק לפי היתר מפורש ובמגבלותיו של אותו היתר. מה שנאמר באותו פסק דין הוא "כשם שאין מטילים תשלומי חובה אלא על-פי חוק - ובמיגבלות הקבועות בחוק - כן אין רשות ציבורית מותרת לפטור את פלוני מתשלום היטל שכלל הציבור חייב בו, אלא על-פי היתר הקבוע בחוק - או על-פי חוק - ובמיגבלותיו של אותו היתר. עקרון שלטון החוק מזכה רשות ציבורית לגבות מיסים רק על-פי היתר בחוק או על-פיו, ואותו עקרון עצמו מזכה רשות ציבורית לפטור פלוני מתשלום מיסים המוטלים על כלל הציבור. רק על-פי היתר בחוק או על-פיו. " לא ברור מדוע צוטטו פסקי דין אלה ונטענה טענה זו. אין מחלוקת על פרשנות תקנות ההנחה. אין שום בסיס לפרשנות מצמצמת, לרעת האזרח. פרשנות החוק, גם בהוראות המקנות הנחה בתשלום, היא פרשנות תכליתית (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות פ"ד לט (2) 70).
13.טענה נוספת שעלתה מפי ב"כ המשיבה, ככל שעלתה (הנסיון להבהיר זאת במהלך הדיון נכשל כנראה), היא שאם פירשה המשיבה את החוק והתקנות בצורה סבירה, הנסמכת על פסיקות של בתי משפט שלום, לא יתערב בית המשפט בהחלטה זו, גם אם מסתבר שהפרשנות אינה נכונה. כאמור, לא ברור אם זו באמת טענת המשיבה. כאשר נשאלה במפורש אם זו טענתה, אמרה שלא, אך אז חזרה על עמדתה שהמשיבה נהגה בצורה סבירה כאשר פירשה את החוק בצורה שפירשה, ולכן אין להתערב בהחלטתה. להסיר ספק, בית המשפט לעניינים מינהליים אינו שוקל את שיקולי הרשות, ואינו מקבל את ההחלטה במקומה, אלא בוחן אם החלטת הרשות התקבלה לפי הדין, כולל החובה שלא לחרוג ממתחם הסבירות. זאת, לגבי שיקולי הרשות בהפעלת סמכותה. שונים הדברים לגבי פרשנותה המשפטית. על הרשות לפעול לפי החוק, כפי שהוא ראוי להתפרש, ולא לפי אחת מאפשרויות הפירוש הסבירות שלו. כאשר הרשות טועה בפרשנותה את המצב המשפטי, מוטל על בית המשפט להתערב בהחלטה ולבטלה, כך שהחלטתה של הרשות תתבסס על המצב המשפטי הנכון. הסתמכות על פרשנות משפטית מוטעית היא פגם מהותי שנפל בהחלטת הרשות. עליה להתבסס על המצב המשפטי הנכון, ולא על אחת האפשרויות המשפטיות הסבירות. דומה שאף ב"כ המשיבה סברה כך בפני. עתה נחזור לשאלה העיקרית שבמחלוקת.
14.סעיף 50 לחוק החוזים (חלק כללי) תשל"ג – 1973 קובע, כי "סכום שניתן לנושה שעה שהגיעו לו מן החייב חיובים אחדים, רשאי החייב, בעת התשלום, לציין את החיוב שלחשבונו ייזקף הסכום; לא עשה זאת, רשאי הנושה לעשות כן." כלומר, יש לחלק בין שני מצבים. המצב הראשון והבסיסי הוא שהחייב רשאי, בעת התשלום, לציין את החיוב שלחשבונו ייזקף הסכום. רק אם לא עשה כן, רשאי הנושה לקבוע את החיוב שלחשבונו ייזקף הסכום.
15.סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) תש"ם – 1980, קובע: "סכום ששולם לסילוק חובות שונים שאדם חייב לרשות מקומית, ייזקף תחילה כנגד תשלום החובה שמועד החיוב שלו הוא המוקדם ביותר מבין חובותיו בתוספת תשלומי הפיגורים החלים עליו; לא היה בסכום שניתן כדי סילוקו של תשלום החובה האמור ותשלומי הפיגורים החלים עליו, ינוכה מתשלום החובה חלק השווה ליחס שבין הסכום המשולם לבין סכום תשלום החובה ותשלומי הפיגורים החלים עליו, וכאשר תשולם יתרת תשלום החובה יחושבו עליה תשלומי פיגורים ממועד החיוב המקורי."
16.שני הצדדים הביאו פסקי דין לתמיכה בטענתם, זה בכהׁ וזה בכהׁ. אין פסק דין של בית המשפט העליון שעוסק בעניין זה. הקרוב ביותר הוא מה שנאמר בע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת נ' עיריית טירת הכרמל, אבל פסק הדין לא עסק בעניין זה, וכל מה שנאמר באימרת אגב הוא שבמרבית המקרים שבהם שילמה המערערת כספים לעירייה, היא ציינה במפורש מה החיוב שלחשבונו ייזקף הסכום. לא נאמר בפסק הדין, מה המשמעות של ציון כזה. כל הפסיקות האחרות שהביאו הצדדים אינן מחייבות, ואף אינן מנחות, כלשון סעיף 20 לחוק יסוד: השפיטה.
17.ניתן לסכם את כל הפסיקות שעליהן הסתמכה ב"כ המשיבה, בכך שהן סברו שסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות הוא נורמה ספציפית, הדוחה את הנורמה הכללית שבסעיף 50 לחוק החוזים (חלק כללי). מעיון ברוב פסקי הדין, לא ברור אם המשלם זקף את התשלום לחוב מסוים, או שלא זקף לחוב מסוים. אם המשלם לא זקף את התשלום לחוב מסוים, אין שום סתירה בין סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, לסעיף 50 לחוק החוזים. השוני בהוראות בא לביטוי רק כאשר המשלם זקף את התשלום לחוב מסוים. אז עומדת השאלה אם סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות חל וקובע את סדר הזקיפה, למרות הדרך שהמשלם זקף, אם לאו. אומר כבר עתה, שהפרשנות הראויה של סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות היא שהוא חל כאשר המשלם לא זקף את התשלום לחוב מסוים, ואז אין סתירה בינו לבין סעיף 50 לחוק החוזים. סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, לא חל ולא התכוון לחול במקרה שבו המשלם זקף את התשלום לשנה מסוימת. לכן, כל הטענות בדבר נורמה ספציפית לעומת נורמה כללית, או נורמה מאוחרת לעומת נורמה מוקדמת, אינן ענין לכאן. סעיף 3לחוק הרשויות המקומיות אינו סותר את סעיף 50 לחוק החוזים, אלא משלים אותו ביחס לתשלומי חובה לרשויות מקומיות. מתוך דבריי בהמשך יעלו נימוקיי.
18.מה תכלית סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות? סעיף זה לא נכלל בהצעת חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) תשל"ט – 1979. בדברי הכנסת אין הסבר של יו"ר הועדה מדוע הוסף סעיף זה להצעת החוק. לא היו הסתייגויות הקשר לסעיף זה, ולא נערך כל דיון. עם זאת, עולה מדברי הכנסת שמטרת החוק, בנחקק בשעה של אינפלציה גבוהה, היתה להסדיר את הסוגיה, באופן שהרשות המקומית תזכה לגביית תשלומי החובה בערכם הריאלי, ומנגד, גם יתרות זכות יוחזרו בערכם הריאלי. המגמה היתה איפוא להגיע לגביית אמת של תשלומי החובה. לא ברור כיצד סעיף 3, הקובע דרך מסוימת לזקיפת תשלומים, מסדיר את גביית האמת, ואיך הוא מתייחס לרצונו של האזרח, לאפשרות שהחוב יתיישן, ולאפשרות שיתקיימו מבצעי הנחות על חובות ישנים. אף המשיבה לא טענה מה תכלית חקיקתו של סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, ומה ההגיון בשינוי ההסדר הקיים, ככל שזה השתנה. אם ההסדר לפי סעיף 50 לחוק החוזים לא השתנה, וסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות חל רק כאשר המשלם לא זקף את התשלום לשנת מס מסוימת, ניתן להבין את תכלית החקיקה. התכלית היא לקבוע מה רצונו של הנושה, שלפיו הוא זכאי לפעול לפי סעיף 50 לחוק החוזים. רצונו זה של הנושה יופעל לפי סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, באופן אחיד בין כל הרשויות, באופן שלא יהיה צורך להחליט על זקיפת התשלומים בכל מקרה ובכל רשות מחדש בכל תשלום. האחדה זו בקביעת רצונו של הנושה לפי סעיף 50 לחוק החוזים מובילה ליעילות בגביית החובות. לא מצאתי בחוק הרשויות המקומיות, ובדברי ההסבר והדיונים בקשר אליו, תכלית לפגוע בזכויות המשלמים לזקוף את תשלומיהם לשנה מסוימת, לצורך יעילות הגביה.
19.אבן בוחן לשאלת הזקיפה היא במקום שחלק מהחובות התיישנו. אם כל תשלום משולם עבור החוב הישן ביותר הקיים, לפי פרשנות המשיבה לסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, הרי כל תשלום ייזקף תחילה לחובות שהתיישנו, וככל שהוא עולה על החובות שהתיישנו, לא תעמוד למשלם טענת ההתיישנות. זאת, לאור העובדה שהתיישנות חובות הארנונה, כעולה מרע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עלית פ"ד סד (1) 215 (2010) ועע"מ 8832/12 עירית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ (ניתן 15.4.15) ומסעיף 2 לחוק ההתיישנות תשי"ח – 1958, היא דיונית בלבד, ואינה מבטלת את הזכות. כך, אם נכונה פרשנות המשיבה, העיריה חייבת לזקוף את הכספים שהחייב משלם לחובות שהתיישנו, ולא לחובות מאוחרים יותר. כל תשלום שישלם החייב יזקף לפי סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות לחובות הקודמים, דהיינו לחובות שהתיישנה הזכות לתבוע אותם, אבל לא בטלה הזכות לגבות אותם. לאור תוצאה זו, נבחן את מה שנאמר בחלק מ פסקי דין שדנו במפורש ביחס בין סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות לסעיף 50 לחוק החוזים, ולא רק הסתמכו על אמירות קודמות.
20.בת"א 17801-01-12 (שלום חיפה) עיריית חיפה נ' הנסיכה חיפה אולמות וגנים בע"מ (ניתן 8.9.16) קבעה השופטת איילת הוך-טל, כי סעיף 50 לחוק החוזים נסוג מפני סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, הכופה על המשיבה לזקוף את התשלום לחובות הישנים יותר. ואולם, כאשר הגיעה לעיסוק בטענת ההתיישנות, ובטענת העיריה, שהנתבעת הודתה בחובות העבר על ידי התשלום, קבעה "כפי שניתן לראות, בחודשים מרץ-יוני בשנת 2005 נפרעו 5 שיקים ששולמו על חשבון תשלומי הארנונה בגין הנכס. מדובר בתשלום כולל בסך 520,000 ₪. חיוב הארנונה לאותה שנה עמד על סך 500,269.35 ₪ והיתרה העוברת מן השנים הקודמות עמדה על סך 429,700.55 ₪. העובדה שהתשלום באותה שנה היה גבוה מן החיוב הבסיסי מהווה הודאה בקיומם של חובות עבר". ואולם, לפי סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, אם שילמה הנתבעת בשנת 2005 520,000 ₪, סכום של 429,700.55 ₪ מתוכו היה צריך להיזקף עבור השנים הקודמות, ללא קשר לרצון הנתבעת, אם נכונה ההשקפה שהנתבעת לא יכולה לזקוף את תשלומיה. אם הזקיפה אינה תלויה ברצונה, אי אפשר להסיק מהתשלום הודאה בקיומם של חובות עבר בדרך זו. אפשר להסיק הודאה בקיומם של חובות עבר רק מכך שהתשלום שנזקף לשנת 2005, היה 20,000 ₪ יותר מהחיוב לאותה שנה, וזאת רק על פי ההנחה שהמשלם רשאי לזקוף את תשלומיו ולא כפוף לאמור בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות.
21.כך גם בעת"מ 23789-10-12 האני שחאדה נ' עיריית חיפה (ניתן 5.2.14), קבעה השופטת יעל וילנר כי – "טענת העותר כנגד זקיפת התשלומים, דינה להידחות נוכח הוראות סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה) התש"ם – 1980. מובן מאליו כי אם נזקפו התשלומים לגבי חובות שהתיישנו כבר בעת הגביה בהתאם לאמור בפסק דין זה, יש לזכות את העותר בהתאם." לא ברור מפסק הדין, מה היתה טענת העותר כנגד זקיפת התשלומים, אך "המובן מאליו" הוא שאם נזקפו תשלומים לגבי חובות שהתיישנו בעת הגבייה, יש לזכות את העותר. זאת אומרת, שחובות שהתיישנו, שממילא הם חובות קודמים יותר, אינם משולמים על ידי התשלום שנעשה לאחר התיישנותם, אלא התשלום נזקף, בניגוד ללשונו של סעיף 3 לפי פרשנות המשיבה, לחובות שלא התיישנו ואינם קודמים, ואילו אם נזקפו על ידי המשיבה לחובות שהתיישנו, זכאי העותר להחזר. כך היה מובן מאליו לשופטת וילנר בעודה בבית המשפט המחוזי. נזכיר, שההתיישנות אינה התיישנות מהותית, המוחקת את הזכות. מכיוון שהזכות קיימת ולא התיישנה, כל תשלום ששולם היה צריך להיזקף לחובות שהתיישנו, על פי לשונו של סעיף 3 לפי פרשנות המשיבה, אלמלא היה מובן מאליו, שסעיף 3 חל רק במקרה שבו המשלם לא זקף את תשלומיו, ואילו כאשר זקף את תשלומיו, התשלומים ששילם לא נזקפו לחובות שהתיישנו, ואם המשיבה זקפה אותם לחובות שהתיישנו, יש להחזירם למשלם.
22.בהקשר זה אני דוחה את טענת ב"כ המשיבה, ככל שטענה כך, כאילו הוראת סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות בפרשנות המשיבה מיטיבה עם המשלמים, שלא יצטרכו לשלם ריבית פיגורים על חובות ישנים. אכן, יש מקרים שבהם לפי פרשנות זו ההוראה מיטיבה עם המשלמים, אבל יש מקרים שבהם יישום של סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, באופן שיחול גם על מקרים שבהם המשלמים זוקפים במפורש את התשלום לשנת מס מסוימת, כפי שטוענת המשיבה, יפגע קשות במשלמים. כך, כאשר קיימים חובות שהתיישנו, והמשלם לא מוכן לשלם אותם, אך העירייה זוקפת את התשלום על חשבון החובות שהתיישנו, בהיותם חובות קודמים. כך גם כאשר מתקיים מבצע הנחות, המאפשר הנחה בתשלום החובות הישנים, בתנאי של תשלום חובות חדשים יותר, כפי שאסביר להלן. יש מקרים נוספים, ולא אפרטם.
23.על כן, לאור נושא ההתיישנות, פרשנות המשיבה לסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות לא יכולה לעמוד, שכן החובות ישולמו על ידי כל תשלום מאוחר יותר. לעומת זאת, לפי פרשנות העותר, שסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות חל רק כאשר המשלם אינו זוקף את התשלומים לשנות מס מסויימות, תוכל לקום התיישנות, כאשר המשלם ישלם את החובות המאוחרים ולא ישלם את החובות שהתיישנו.
24.כאמור, על פי תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) (תיקון מס' 3), תשע"ז-2017, כפי שאומצו על ידי המשיבה, תינתן הנחה (50%-45%) מסכום הארנונה לחייב שישלם את חובות הארנונה שנצברו לחובתו עד 31.12.14, בתנאי של הסדרת מלוא החוב לשנים 2016-2015, בתוקף עד 30.11.17. ואולם, אילו היתה מתקבלת הפרשנות של המשיבה, שסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות חל גם כאשר המשלם זוקף את התשלום לשנה מסוימת, הפרשנות הזו מסכלת את תחולתה של ההנחה הניתנת לפי התקנות. כל תשלום שישולם עבור השנים 2016-2015 ייזקף תחילה לחובות העבר, ולא ייחשב כהסדרת מלוא החוב לשנים 2016-2015. המשלם אינו יכול לשלם לשנים 2015-2016 דווקא, לפי פרשנות זו, ולכן אף פעם לא יזכה להנחה.
25.אדגים זאת במספרים, כדי שהמצב, לפי פרשנות המשיבה, יובן. נניח שהמשלם חייב 10,000 ₪ לכל אחת מהשנים 2016-2010. הוא רוצה ליהנות מההנחה, ולכן משלם את מלוא החוב לשנים 2016-2015 – 20,000 ₪, ועוד 50% מהחוב לשנים 2014-2010 – 25,000 ₪. שמח וטוב לב הוא חוזר לביתו בהבנה ששילם את מלוא חובו לעירייה, וגם נהנה ממבצע הנחות שהסדירה המדינה, והעירייה קיבלה על עצמה. אז הוא מקבל את חשבונה של העירייה, לפי סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, לפיו שילם 45,000 ₪, ובזאת סילק את חובו עד מחצית 2014, והוא מוזמן לשוב ולשלם 25,000 ₪ נוספים על מנת לסלק את חובו. אין שום הנחה והוא לא נהנה משום הנחה. אפשר להציב איזה מספרים שרוצים, לאיזה תקופה שרוצים, ובכל מקרה, לפי הפרשנות של המשיבה, שהמשלם אינו רשאי לזקוף את התשלום לשנים 2016-2015 דווקא, הוא לא יהנה מהנחה כלשהי. כלומר, קבלת פרשנותה של המשיבה לסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות משמעה שתקנות ההסדרים נחקקו לשווא, והחלטת המשיבה בדבר אימוץ ההנחה לפי תקנות ההסדרים ריקה מתוכן. לחינם הפיצה חוזרים לפיהם ניתן לקבל הנחה על ידי הסדרת החובות.
26.נמצא, שלפי פרשנות המשיבה את סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, למעשה תקנות ההסדרים בטלות. לעומת זאת, לפי פרשנות העותר, שסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות אינו חל מקום שהמשלם זוקף את התשלום לשנת מס מסוימת, עומדות תקנות ההסדרים בתוקפן, ומאפשרות ללת למשלם הנחה כנגד תשלום כאמור בהן. לפי סעיף 25 (ב) לחוק החוזים חלק כללי, החל גם על פירוש חקיקה מכוח סף 61 (ב) לאותו חוק, פירוש המקיים את התקנות עדיף על פירוש שלפיו הן בטלות, ולכן יש להעדיף את הפרשנות של העותר.
27.גם המשיבה בתשובתה הראתה שאינה נוהגת לפי הפרשנות כאילו לא ניתן לזקוף תשלום לשנת מס מסוימת, שאינה שנת המס הקדומה ביותר. מתשובתה עולה, שבכל פעם עוברת יתרת חוב למחלקת האכיפה. ממילא, החייבים משלמים במסגרת פעולות אכיפה, או כדי למנוע אותן, לעיתים בהסדר תשלומים. חלק מהחוב משולם באותה שנת מס, וחלק משולם לאחר מכן. סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות לא מבחין בין תשלום למשיבה ללא אכיפה, לתשלום כתוצאה מהליכי אכיפה. מה קורה כאשר במקביל לתשלום לפי הסדר תשלומים בשל אכיפה, או כדי להמנע ממנה, משלם החייב את תשלומי הארנונה השוטפים כסידרם? מה קורה כאשר במקביל הוא עושה שני הסדרי תשלומים, אחד לשנת 2015 ואחד לשנת 2016? על פי הבנת המשיבה את סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, התשלומים ששילם החייב עבור חובות הארנונה השוטפים נזקפים על חשבון החובות הקודמים, ולא עבור התשלומים השוטפים. התשלומים שחייב משלם במסגרת הסדר תשלומים לשנת 2015 והסדר תשלומים לשנת 2016 לא נזקפים לפי הסדר התשלומים, אלא לפי סדר התשלום – תחילה ל- 2015 (גם תשלומים שנכללו בהסדר החוב לשנת 2016) ואחר כך ל- 2016.
28.ואולם, לא כך עולה מחשבונות חובות הארנונה של המשיבה, ובמיוחד לא מה שעולה מהמייל של מנהל המחלקה שמואל רוטשילד מיום 10.5.17 לב"כ העותר, שבו נערך חשבון לכל שנת חיוב בנפרד, כאשר בכל שנת חיוב מדבר מר רוטשילד על הסדר תשלומים. אילו היתה נכונה הפרשנות של המשיבה, ואילו היא היתה נוהגת לפיה, לא היתה שום חלוקה לפי שנות חיוב. התשלום הראשון לשנת 2017 לא היה נזקף לשנת 2017 אלא לחובות שעד 2016, שלא שולמו עדיין, וכך לגבי שנים אחרות. העובדה שמנהל המחלקה מדבר על הסדר לגבי כל שנת חיוב בנפרד מצביעה על כך שגם המשיבה נוהגת לזקוף את התשלומים לכל שנת חיוב בנפרד, כפי שניתן לעשות לפי פרשנות העותר, אבל לא ניתן לעשות לפי פרשנותה הנטענת של המשיבה לסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות. ודוק – התשלום אינו מבוצע כאשר נמסר השיק המעותד, אלא כאשר הוא נפרע. שיק מעותד הוא הוראה לשלם בעתיד (סעיף 3 לפקודת השטרות).
29.על כן, הפרשנות הנכונה של סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות היא שאין הוא סותר את סעיף 50 לחוק החוזים, אלא חל רק במקם שבו המשלם לא זקף את התשלום לחיוב מסויים, וזאת הן לפי תכלית החקיקה, והן לפי מקומה במרקם החקיקה הקיימת, ולפי מנהגה של המשיבה בזקיפת חיובים. פרשנות אחרת אינה עולה בקנה אחד עם החקיקה הקיימת ועם מנהגה של המשיבה.
30.המשיבה הסכימה בדיון בפני, שאם תתקבל פרשנות העותר לסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות, דין העתירה להתקבל. ואכן, לאור העובדה שהעותר שילם (בהסדר תשלומים) את יתרת שנים 2015-2016 ומחצית החיוב עד 31.12.14, לפי תחשיב שנעשה על ידי פקיד המשיבה, לפני 30.11.17, יש לבטל את החלטת המשיבה שלא לכלול אותו במסגרת מבצע ההנחות לפי תקנות ההסדרים, ולכלול אותו במבצע ההנחות, שעבורו נתן למשיבה שיקים לתשלום לפי הסדר.
סיכום
31.על פי כל האמור לעיל, אני מקבל את העתירה, מבטל את החלטת המשיבה שלא לכלול את העותר במבצע ההנחות, מורה לכלול את העותר במבצע ההנחות לפי תקנות ההסדרים, ומחייב את המשיבה לשלם לעותר הוצאות משפט, בהתאם לעקרונות תקנה 512, ובהתחשב בהחלטתי מיום 25.12.17 על הוספת טיעון מטעם המשיבה, בסך 14,040 ₪.
ניתן היום, ח' טבת תשע"ח, 26 דצמבר 2017, בהעדר הצדדים.
