העותר, נכה צה"ל שהתגייס בחודש נובמבר 1969 והוכר כנכה צה"ל. בעתירה טען העותר כנגד נוהל של אגף השיקום במשרד הביטחון, לפיו ההטבות של אגף השיקום משולמות לנכי צה"ל מהמועד בו הוכרה זכותו על ידי ועדה רפואית . ליתר דיוק, טען העותר כנגד החלטת קצין התגמולים לשלם לו הטבות החל מחודש מרץ 2009 ודרש כי ההטבות תשולמנה לו רטרואקטיבית משנת 1974.
במהלך הדיון הודיעה ב"כ העותר כי היא מצמצמת דרישתה לתקופה שבין מאי 1974 ועד ספטמבר 2003 (להלן: "תקופת הזכאות הנטענת").
העובדות בקצרה
- נכי צה"ל זכאים לתשלום תמלוגים לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום) (להלן: "חוק הנכים"), ולהטבות נוספות, כגון רכב רפואי, דמי ניידות ועוד, המשולמות על פי נוהל של אגף השיקום (להלן: "ההטבות" ו"הנוהל"). הנוהל קובע את סוגי ההטבות וכן קובע הוראה בנוגע למועד התשלום - הוראה 80.23 להוראות אגף השיקום (להלן "הוראה 80.23). על פי הוראה זו, ההטבות להן זכאי הנכה משולמות לו החל מהחודש בו התקיימה ועדה רפואית שקבעה את נכותו ולא קודם לכן.
- העותר עבר קורס זחל"מים וסופח לסיירת שריון כנהג זחל"ם. ביום 17.7.70 נפצע העותר במהלך הפגזה מאסיבית בצומת המזח בסיני. העותר אושפז בבית חולים סורוקה והחל לסבול מקשיי שינה. ביום 27.10.72 הגיש העותר תביעה להכרתו כנכה בגין פגיעה מרסיסים מיום 17.7.70 ובגין תאונת דרכים. ביום 30.1.73 הוכר העותר כנכה, בגין חבלה אקוסטית ופגיעה וסטיבולרית בעקבות חבלה מרסיסים מיום 17.7.70.
- ביום 1.9.03 הגיש העותר תביעה נוספת בגין מצבו הנפשי. בהחלטת קצין התגמולים מיום 21.7.05 נקבע, כי התסמונת הפוסט טראומטית PTSD ארעה בתקופה השירות ועקב השירות. ועדה רפואית קבעה ביום 10.7.05 כי תוקפה של דרגת הנכות הנפשית יהא מיום 1.9.03.
ביום 9.2.06 פנה העותר לקצין התגמולים בבקשה לקבלת התגמולים באופן רטרואקטיבי, החל ממועד שחרורו מצה"ל. בקשתו נדחתה על ידי קצין התגמולים ביום 23.10.07.
- העותר הגיש ערר על החלטה זו וביום 15.8.10 ניתן פסק דין על ידי ועדת הערר בראשות כב' השופטת יעקובוביץ. נקבע, כי מועד תחולת הנכות הנפשית יהא מיום 19.5.74, חרף העובדה כי תביעת העותר להכיר בה הוגשה לראשונה ביום 1.9.03.
בפסק הדין נאמר, כי:
"ניתן כעמדת המשיב לנהוג מנהג בת יענה הטומנת ראשה בחול ולקבוע כי כל עוד לא יזם המערער הגשת תביעה בגין פגימה זו וכל עוד לא הגישה על גבי הטופס המקובל, הרי שכזו לא באה בפני המשיב... אלא שדומה עלינו כי אין זו ההתנהלות הראויה והמצופה מרשות מרשויות המדינה..." (עמ' 6 סעי 6).
- ביום 11.3.09 עמד העותר בפני ועדה רפואית, אשר שינתה את דרגת הנכות שנקבעה לעותר בעבר וקבעה לעותר 50% נכות בגין PTSD.
בקשת העותר למצות את זכויותיו להטבות בהתאם לשיעור הנכות שנקבעה לו, החל מחודש מאי 1974 ועד ספטמבר 2003) נדחתה ע"י המשיב, בטענה כי עפ"י הוראה 80.23, ההטבות תשולמנה רק ממועד כינוס ועדה הרפואית הראשונה שאמדה את נכותו בחודש מרץ 2009.
- העתירה הוגשה בשנת 2012 וטיעוני הצדדים, לרבות סיכומים בעל פה נשמעו בחודש אוקטובר 2012. באותה עת, נסמך העותר, בין היתר, על פסק דין שניתן ע"י כב' השופטת אגמון-גונן (עת"מ (ת"א) 1860/07 משה לופו נ' משרד הביטחון, להלן "עת"ם לופו"), בו נקבע, כי יש לבטל את הוראת 80.23 בשל חוסר סבירות. העותר טען, כי גם אם יקבע שהוראה 80.23 בעינה עומדת, היא אינה מונעת תשלום רטרואקטיבי בעניינו, אשר יש לראותו כעניין חריג, לאור מחדלו של המשיב להכיר בזכויותיו משנת 1974.
לאחר הדיון שהתקיים באוק' 2012, טען ב"כ המשיב, כי על פס"ד לופו הוגש ערעור וביקש להמתין להכרעת ביהמ"ש העליון. בקשה זו נענתה על ידי בחיוב, לאור החלטת כב' השופט מלצר מיום 17.11.10, לפיה עוכב ביצועו של עת"ם לופו באופן חלקי. לפיכך הוריתי ביום 9.12.12 על עיכוב ההליכים בעתירה, עד למתן פסק דין סופי בענין לופו.
- ביום 29.12.13 ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בענין לופו (עע"מ 7335/10 קצין התגמולים נ' משה לופו, להלן "ערעור לופו"). בערעור לופו נקבע, כי ההסדר הקבוע בהוראה 80.23 בטל, אולם הביטול יחול רק על החלטות אשר ניתנו ממועד פסק הדין ואילך, קרי מיום 29.12.13. בקשה לקיים דיון נוסף נדחתה ולכן ההלכה בערעור לופו שרירה וקיימת. בעקבות פסק הדין ניתנה לב"כ הצדדים אפשרות להגיש סיכומים בכתב ולהתייחס למצב המשפטי כיום. הגשת הסיכומים התעכבה מאוד והאחרונים שבהם הוגשו בשנת 2015.
תמצית טיעוני הצדדים
- ב"כ העותר טוענת, כי הועתר זכאי למלוא ההטבות בגין תקופת הזכאות הנטענת, שראשיתה ביום 19.5.74 ועד יום 31.8.03 בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק. טיעוני ב"כ העותר נטענים בהסתמך על פסקי דין שניתנו בעת"מ 1034/06 (ת"א) פלוני נ' שר הביטחון (2006), בבג"ץ 292/84 בודיק נ' ראש אגף השיקום (1.11.12), ובעת"מ (ת"א 1173/07 שטאובר נ' קצין התגמולים למשפחות שכולות (17.6.07), שם נקבע, כי יש לשלם את ההטבות באופן רטרואקטיבי, לאור מחדלי הרשות והתמשכות ההליכים מעבר לסביר.
לטענת ב"כ העותר, מחדליו של המשיב הם שהובילו לשיהוי העולה על 29 שנים בטיפול בפגיעה הנפשית ממנה סובל העותר, ואין לאפשר למשיב להיבנות ממחדלו שלו ולהימנע מתשלום ההטבות למפרע, כפי שצוין בענין בודיק ומומש בענין שטאובר ובענין פלוני.
- המשיב 1 טוען, כי לאור ההלכה שנקבעה על ידי ביהמ"ש העליון בענין לופו, אין העותר זכאי לתשלום הטבות באופן רטרואקטיבי, כמבוקש על ידו. בהתאם לפסק הדין בערעור לופו, מי שניתנה לגביו החלטה על הכרה בנכות לאחר פסק הדין (29.12.13) אינו כפוף להסדר הקבוע בהוראה 80.23, אולם, מי שהוכר כנכה ועניינו הובא בפני ועדת רפואית לפני מועד מתן פסק הדין, תחול עליו הוראה 80.23 ואין הוא זכאי לתשלום לפני המועד בו נקבעה לו דרגת נכות על ידי ועדה רפואית.
- המשיב 2 (ארגון נכי צה"ל) טוען כי המשיב 1 מתעלם מחריגים שרירים וקיימים, אשר נקבעו בפסיקת בית המשפט העליון ואשר לא בוטלו במסגרת ערעור לופו. לדבריו, התנהלות המשיב 1 היא בלתי סבירה, בלי הוגנת ועולה כדי התעמרות ועצימת עיניים ממש, המצדיקה, כשלעצמה, החלת תשלום הטבות באופן רטרואקטיבי בעניינו של העותר.
- בסיכומי התשובה טוענת ב"כ העותר, כי דין העתירה להתקבל ללא קשר לפסה"ד בעניין לופו. לדבריה, הפסיקה הברורה שקדמה לביטול הוראה 80.23 קבעה, כי במקרים בהם מדובר במחדל של המשיב או בהתמשכות בלתי סבירה של ההליכים יש להכיר בזכותו של הנכה לתשלום רטרואקטיבי. המחדל בו מדובר נסמך על פסיקת ועדת הערעורים, אשר מתחה ביקורת על התנהלות המשיב בעניינו של העותר, שהובילה לעיכוב של 29 שנים בבירור בקשתו להכיר בפגיעתו הנפשית.
ב"כ העותר הפנתה לפס"ד שניתן ע"י כב' השופט בכר, לאחר ערעור לופו (עת"מ 44786-05-12 אופיר דוד נ' אגף השיקום, 10.8.14, להלן "אופיר"), ואשר בו היה העותר מיוצג אף הוא ע"י משרד יער. באותו פס"ד נקבע, כי אי כינוסה של ועדה רפואית עליונה בשנת 2003, מקורה במחדל של המשיב מחד גיסא, ובחוסר מעש של העותר מאידך גיסא, ולכן יש להורות על התשלום ההטבות באופן רטרואקטיבי, בהתאם לחריג, מיום 1.1.05.
ההלכה על פי לופו
- הנסיבות בעניין לופו דומות לענייננו. גם שם טען העותר, כי לו היה מוכר כנכה בשנת 1998 ולא בשנת 2006 (כשמונה שנים מאוחר יותר), היה זוכה לתשלומים נוספים בשיעור של 420,000 ₪, שנמנעו בשל התמשכות ההליכים בעניינו.
בית המשפט העליון קבע מפי כב' השופט רובינשטיין, כי תגמולים מכוח חוק הנכים משולמים, ככלל, באופן רטרואקטיבי, מיום שחרורו של הנכה משירותו הצבאי, או מיום הגשת התביעה להכרה בנכות, בהתאם לתנאי סעיף 18 לחוק הנכים. הטבות מכוח הוראות אגף השיקום לא שולמו באופן רטרואקטיבי, כי אם מיום החלטת הועדה הרפואית שקבעה את הנכות, וזאת כאמור בהתאם להוראה 80.23.
לדברי כב' השופט רובינשטיין:
"הוראה 80.23 מביאה איפוא לכדי תוצאות אקראיות המפלות בין נכי צה"ל בהיקף ההטבות שניתנות להם, ואינה נותנת ביטוי ראוי לעקרון השויון – מה שאפשר היה, אולי, אילו נכללו בה קוי תיחום סבירים – כפי שצוין בעניין שטאובר (עמ' 8, שורה 14 ואילך לפסק הדין) – המציבים תקרה של 2.5 שנים (הזמן הממוצע לטיפול בתיק כאמור בפסקה 4 לתצהיר הראשון) לבירור התביעה להכרה בנכות מיום הגשתה" (פסקה מה' לפסה"ד).
בערעור לופו נקבע, כי יש להשוות את מועד תחילת ההטבות, המוענקות לנכי צה"ל מכוח הוראות פנימיות של משרד הביטחון, להטבות המוענקות מכוח חוק הנכים. עם זאת אין להחיל את ההלכה באופן רטרואקטיבי, אלא ממועד מתן פסה"ד ואילך.
מועד התחולה נקבע מתוך רצון להגן על אינטרס ההסתמכות של המשיב ועל מדיניות התשלומים שבה נקט במשך שנים רבות. משיקולים אלה נקבע מועד תחולה פרוספקטיבי של ההלכה החדשה, החל מיום 29.12.13 ולא קודם לכן. התוצאה היא כי הוראה 80.23 בטלה ממועד פסק הדין ואילך, אך ממשיכה לחול על מי שעניינו נדון והוכרע ערב מתן פסק הדין.
לאחר ערעור לופו
- אין בערעור לופו התייחסות למקרים חריגים, כדוגמת המקרה של העותר. ערעור לופו אינו מסדיר את מתן ההטבות במקרים הנופלים לגדר החריג של טיפול בלתי סביר ומתמשך בעניינו של נכה צה"ל. התייחסות לכך ניתן למצוא בפרשת אופיר, שם קבע כב' השופט בכר, כי:
"בחינת עניינו של העותר מלמדת, כי ההמתנה להחלטת הוועדה הרפואית העליונה מקורה במחדל, פשוטו כמשמעו, בהתנהלות המשיב 1 או מי מטעמו, בכך שלא הופעלה הסמכות כדין אלא המשיב פעל בנסיבות בניגוד להוראת הדין, היינו הסמכות האוסרת על התמשכותו של הליך מנהלי בנסיבות ללא סיבה ראויה שבדין" (פסקה 12).
לגופו של ענין נקבע בענין אופיר, כי העותר לא עשה די על מנת להביא את הוועדה לדון בעניינו. לכן נקבע כי יש להורות על קבלת ההטבות החל מיום 1.1.05, מועד שנקבע כסביר בעיני ביהמ"ש, שעד אליו היה מתקיים דיון בפני הועדה הרפואית העליונה בעניינו של העותר.
בדיקה באתר נבו מלמדת כי לא הוגש ערעור על פסק הדין בענין אופיר. ניתן לומר כי המשיב השלים עם הקביעה, לפיה באותם מקרים שבהם יוכח כי מדובר במחדל ובהתמשכות בלתי סבירה של הטיפול בעניין העותר, ניתן להורות על קבלת ההטבות באופן רטרואקטיבי.
ועתה לענייננו.
- ועדת הערר קבעה כי יש להכיר בנכותו הנפשית של העותר החל מחודש מאי 1974. זאת לאור העובדה שכבר ביום 19.5.74 שלח מנהל התחנה לבריאות הנפש בפתח תקוה, מכתב אל המשיב בו צוין כי העותר מצוי בטיפול התחנה "עקב בעיות נפשיות שהחלו לאחר פציעתו במלחמת ההתשה".
ועדת הערר לא חסכה את שבט ביקורתה מהמשיב וציינה, כי "משבאה בפני המשיב אינדיקציה ולו ראשונית לפגיעה נפשית.... היה עליו למצער להעמיד את המערער באופן רשמי על הצורך הגשת תביעה נוספת להכרת זכות בגין פגימה זו" (סעיף 7 לפסה"ד).
בעקבות פסק דינה של ועדת הערר, נקבעה לעותר לתקופה שמיום 19.5.74 ועד ליום 30.11.80 50% נכות בגין PTSD (נכותו המשוקללת עודכנה ל-60%). לתקופה שמיום 1.12.80 ועד ליום 31.8.03 נקבעה לעותר 30% נכות בגין PTSD (נכותו המשוקללת בתקופה האמורה עודכנה ל- 43%).
התמשכות הליכי הבירור ומועד הזכאות
- העותר טען, כזכור, כי זכותו לתשלום רטרואקטיבי נובעת ממחדלי המשיב והעיכוב הבלתי סביר של הטיפול בעניינו.
הקביעה כי על המשיב למנוע התמשכות ההליכים בעניינו של נכה שזורה כחוק השני בפסיקת בתי המשפט.
בבג"צ 292/84 בודיק נ' אגף השיקום (לא פורסם, צוטט בעת"מ (ת"א) 1034/06 פלוני נ' שר הבטחון (3.12.2006)) קבע ביהמ"ש העליון כי יש לשלם את ההטבות מכוח הוראות אגף השיקום, אך עדיין סבר כי יתכנו מקרים ובהם ההחלטה תהא אחרת וכלשונו: " יתכן שהדין היה אחר לו הוכח שהרשות השיבה תחילה פני נכה ריקם מטעמים שרירותיים או זדוניים או גרמה במחדליה היא להימשכות ההליכים יתר על המידה".
בבג"ץ 3901/94 נוי נ' משרד הביטחון (20.12.94), נדחתה אמנם עתירת העותר אך צוין כי: "עיקרו של דבר, אך מובן שבית המשפט לא יתערב בשיקולי אגף השיקום בקביעת נוהליו אם לא נתגלו פגמים, מעשי הפליה או מעשים הנוגדים סדרי מינהל תקינים".
בעת"מ (ת"א) 1034/06 פלוני נ' שר הביטחון,( 3.12.2006) קובע ביהמ"ש, כי מקום בו "כתוצאה ממחדליה של הרשות במשך 7 שנים, כשהיא מודעת או אמורה להיות מודעת למקרהו של העותר, כשהיא מודעת או אמורה להיות מודעת לכך שהוא אינו מסוג לטפל בענייניו עקב מצבו הנפשי, - הנושא פשוט לא טופל. במקרה מעין זה, מנועה הרשות לטעון כי אין תחולה רטרואקטיבית להטבות. טענות מעין אלה יהיו היעדר תום לב ודרך מקובלת, לאור התנהלותה היא. התנהלות מעין זו יוצרת אפליה פסולה בין נכים שטופלו, לבין נכה שלא טופל באשמת הרשות, למרות ששני דוחות המתייחסים אליו, הובאו בשנים 1991 ו – 1993 לידיעתה.".
בעת"מ 1173/07 שטאובר נ' קצין התגמולים (2007) נקבע כי הוראה 80.23 מביאה לכדי תוצאות אקראיות המפלות בין נכי צה"ל בהיקף ההטבות שניתנות להם, ואינה נותנת ביטוי ראוי לעקרון הסבירות והשוויון: "אפשר היה למצוא סבירות בהוראה אילו נכללה בפסקת המועדים קביעה האומרת שההטבות ישולמו לאחר ההכרה ובלבד שתקופת הבירור לא תעלה על פרק זמן מוגדר והימשכות הבירור מעבר לפרק הזמן המוגדר תגרום לתשלום ההטבות מיום ההכרה לאחור עד למסגרת הזמן המרבית שנקבעה בהוראה". בית המשפט נמנע מלנקוב בתקופה אך ציין כי מדובר ב"חודשים אפילו שנה ויותר" (עמ' 8 לפסק הדין).
- כפי שציין כב' השופט רובינשטיין בערעור לופו, ניתן להציב "תקרה של 2.5 שנים" לבירור התביעה להכרה בנכות מיום הגשתה. אמירה זו, הנסמכת על פסק דין שטאובר, יוצרת נורמה חדשה, של משך הזמן הסביר לטיפול בעניינו של מי שהגיש תביעה להכרתו כנכה צה"ל. ודוק: קביעת דרגת הנכות ומועד תחילתה, לרבות קביעת דרגת נכות רטרואקטיבית, מסורים על פי חוק הנכים והתקנות לועדה הרפואית. ללא קביעת דרגת נכות, לא ניתן לקבוע אם הנכה זכאי להטבות ובאיזה סכום.
"תקרה" של 2.5 שנים פירושה, כי תוך שנתיים וחצי מיום הגשת התביעה, במקרה דנן החל מיום 19.5.74, על הועדה הרפואית לקבוע את נכותו של העותר. אם לא נעשה כן, יחשב הדבר כמחדל המצדיק תשלום רטרואקטיבי של ההטבות, החל מאותו מועד ואילך. אין מדובר במועד שרירותי, הנקבע לפי שיקול דעתו של המשיב, וכמובן שאין מדובר במועד אקראי, כמו במקרה דנן, שבו נקבעה לראשונה נכותו הנפשית של העותר רק ביום 11.3.09.
מדובר בנורמה ראויה לאימוץ. נורמה אשר תחייב את המשיב לוודא, כי נכה יעמוד בפני ועדה רפואית תוך שנתיים וחצי מיום שבו הוגשה התביעה להכרה, אלא אם כן מדובר במחדל מצד הנכה או בסירוב של הנכה לשתף פעולה ולהתייצב בפני הועדה הרפואית.
- סבורני כי הקביעה, לפיה פרק הזמן הסביר לקבלת החלטתה של הועדה הרפואית הוא שנתיים וחצי, מתיישבת היטב גם עם הלכת לופו. ערעור לופו מסדיר את נושא ההכרה הרטרואקטיבית במקרים רגילים על פי הוראה 80.23, וקובע כי החל מיום מתן פסק הדין (29.12.13) על המשיב לשלם את ההטבות מהמועד בו משולמים התגמולים לפי חוק הנכים. פסק דיני עוסק במקרים החריגים, בהם לא טופל עניינו של עותר תוך זמן סביר והתמשכות ההליכים אינה נובעת ממחדלו של העותר עצמו. במקרים כגון דא, הזמן הסביר לטיפול הוא שנתיים וחצי, וגם אם לא הושלם הטיפול תוך המועד האמור, קמה הזכות לקבלת ההטבות ממועד זה ואילך.
סיכום
טענת המשיב, כי יש להכיר בזכותו של המשיב לקבלת ההטבות רק החל מיום 11.3.09 היא בלתי סבירה ואינה עולה בקנה אחד עם פסקי הדין שבהם נפסק, כי במקרה של מחדל או התמשכות בלתי סבירה של הטיפול בעניינו של נכה, יש להורות על תשלום רטרואקטיבי של ההטבות.
בנסיבות אלה, מצאתי כי יש מקום להתערב בהחלטת המשיב ולקבוע, כי העותר זכאי לקבלת ההטבות בתום שנתיים וחצי מיום שהוכר הקשר הסיבתי בין נכותו הנפשית לבין השירות הצבאי. מאחר שהנכות הוכרה מחודש מאי 1975, הזכות לקבלת ההטבות קמה כעבור שנתיים וחצי - החל מחודש נובמבר 1977.
ההטבות להן זכאי העותר יחושבו וישולמו לתקופת הזכאות הנטענת - החל מחודש נובמבר 1977 ועד ספטמבר 2003 - בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק.
לענין ההצמדה והריבית, לא מצאתי מקום להחיל את ההסדר הקבוע בהוראות חוק הקצבאות (פיצוי בעד איחור בתשלום), התשמ"ד – 1984, כדרישת המשיב. הסיבה לכך היא, שגם לאחר פסק הדין בערעור לופו ופסק הדין בענין אופיר, התמיד המשיב בסירובו להכיר בזכותו של העותר, ובכך גרם להתמשכות נוספת של ההליך שלא לצורך.
המשיב 1 ישלם לעותר הוצאות ההליך בסך 25,000 ₪.
ניתן היום, ב' אייר תשע"ה, 21 אפריל 2015, בהעדר הצדדים.