עיריית ירושלים נ' זר

רקע

לפניי ערעור על החלטת בית משפט לעניינים מקומיים בירושלים (כבוד השופט הבכיר פ' שטרק) שניתנה ביום 29.6.17 בתיק ב"ש 945/17 (להלן: בית משפט קמא), במסגרתה נקבע כי למערערת אין כל סמכות לאכוף צו סגירת עסק, שהוא צו שיפוטי בהתאם לסעיף 17 לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח – 1968 (להלן: החוק).

העובדות

1. נגד המשיב הוגש ביום 25.1.17 כתב אישום בת"פ 944/12 המייחס לו עיסוק בעסק ללא רישיון או היתר זמני, עבירה לפי סעיפים 4 ו- 14(א) לחוק. עם הגשת כתב האישום, הגישה המערערת ביום 29.1.17, בקשה למתן צו סגירה מידי טרם מתן גזר הדין, בהתאם לסעיף 17 לחוק. בו ביום הורה בית המשפט קמא, במעמד צד אחד, על סגירת העסק, וזאת מאחר שהפעלת העסק אינה עומדת בדרישות משרד הבריאות ומהווה סכנה לבריאות הציבור.

1. ביום 2.2.17 התקיים דיון בבקשה אשר במסגרתו העידה וטרינרית המחוז, ד"ר גל זגרון. לאחר עדותה, הגיעו הצדדים להסכמה דיונית לפיה היקף הצו יצומצם, כך שהמשיב יהיה רשאי להפעיל את העסק כמזנון בלבד, ללא מכירת מזון מן החי.

1. ביום 15.2.17, הגיש המשיב בקשה דחופה לביטול הצו המצומצם לסגירת העסק. לאור שינוי נסיבות להן טען, ביקש לקבוע מועד דיון בבקשתו, הואיל ולטענתו כל המפגעים בתחום התברואתי טופלו, הוא ביצע ניקיון יסודי בעסק, הוא החל בהליך רישוי לקומה השנייה והמעלית תוקנה, כך שקיבל אישור מהנדס לבטיחות המעלית. על כן סבר כי יש בפעולות אלה להצדיק את ביטול הצו.

1. ביום 21.2.17 קיים בית המשפט קמא דיון בבקשה זו במעמד הצדדים. במהלך הדיון שמע בית המשפט קמא את מכלול טענות הצדדים ואף נערכה לפניו חקירה של המשיב ובוחנת רישוי עסקים גברת יעל וקנין. ביום 27.2.17 דחה בית המשפט קמא את הבקשה, והצו המצומצם נותר על כנו.  על החלטה זו הוגשה מטעם המשיב בקשה לעיון מחדש, וביום 9.3.17 נערך דיון במעמד הצדדים, שבסיומו הותיר בית משפט קמא את ההחלטה על כנה.

1. ביום 15.3.17 המשיב ערער לבית המשפט המחוזי על החלטת בית המשפט קמא (ע"פ 35059-03-17).ביום 9.4.17 דחיתי את בקשת המשיב לביטול הצו מאחר שלא מצאתי כי נפל פגם בשיקול דעתו של בית משפט קמא, כאשר איזן בין אינטרס הפגיעה בחופש העיסוק ובפרנסתו של המשיב, אל מול אינטרס מובהק של שלום הציבור ובריאותו. שכן סגירת המסעדה נועדה למנוע ולצמצם את הסכנה לציבור, ולמנוע לגיטימציה לעסק אשר פועל ללא היתר בנייה. עוד קבעתי כי הצו המצומצם מאזן נכוחה בין האינטרסים השונים, וממזער את הפגיעה בחופש העיסוק של המשיב.

1. בעת ביקור שנערך בעסק ביום 21.6.17, נראה המשיב מוכר מזון מן החי, וזאת בניגוד לצו הסגירה המצומצם. לנוכח זאת, ביום 22.6.17 המערערת אכפה את מימוש צו הסגירה שהוטל על ידי בית המשפט קמא.

1. ביום 25.6.17 הגיש המשיב בקשה לבית המשפט קמא לביטול או לעיכוב צו הסגירה, בטענה כי צו הסגירה המצומצם אסר על הכנת מזון מן החי, ולא על מכירת דגים. ביום 26.6.17 דחה בית המשפט קמא (כבוד השופט א' דהאן) את בקשתו נוכח החלטת בית המשפט המחוזי בע"פ 35039-03-17, וקבע כי אין מקום לבטל את הצו או לעכבו.

1. ביום 26.6.17 הגיש ב"כ המשיב בקשה לבית משפט קמא, בה ביקש להבהיר כי ההסכמה בין הצדדים לצמצום את הצו שניתן ביום 28.1.17, אשר קיבלה תוקף של החלטה ביום  2.2.17, אינה חלה על חצריו של העסק, ועל כן טען כי אין לפעול לסגירת העסק של המשיב ללא החלטה מפורשת של בית המשפט.

1. בית המשפט קמא (כבוד השופט א' דהאן) בהחלטתו מיום 26.6.17 הבהיר כי מטרת הצו שניתן על ידי כבוד השופט פ' שטרק היא מניעת כל צורה של הכנה, עשייה ומכירה של מזון מן החי במקום. משכך, אם מכר הנאשם מזון מן החי או הכין אותו בדרך כלשהי בעסקו, הרי שהפר את הצו. כבוד השופט א' דהאן ציין כי החלטה זו ניתנה כהכרעה זמנית בבקשה דחופה, עד לשובו של כבוד השופט פ' שטרק, שהוא המוסמך להבהרת החלטותיו.

1. ביום 29.6.17 נערך דיון במעמד הצדדים בבקשה לביטול הצו ולעיכוב ביצוע צו הסגירה, כאשר במרכזו עמדו טענות המשיב שלא ניתן צו סגירה לחצרים ועל כן הרשות עשתה דין לעצמה כאשר אכפה את צו הסגירה המידי ללא הגשת בקשה לבית משפט קמא.

1. באותו הדיון, החליט בית המשפט קמא (כבוד השופט פ' שטרק) כי היה על המערערת לפנות לבית משפט ולא לעשות דין עצמי ולסגור את העסק ללא פניה שכזו. בית משפט קמא סבר כי היה על המערערת להגיש בקשה מסודרת לסגירת העסק לבית המשפט, בשל ההפרות הנטענות על ידה וזאת לאחר קבלת דוח משרד הבריאות ביום 2.7.17. בית משפט קמא הבהיר, כי לא ניתנה כל החלטה שיפוטית, מלבד צו סגירת העסק הקיים מיום 28.1.17 אשר צומצם בהסכמת הצדדים ביום 2.2.17. בהיעדר כל החלטה אחרת הצו המצומצם, נשאר על כנו. בית משפט קמא ציין כי ככל שטוענת המערערת כי בשל הפרת הצו יש להורות על סגירת העסק, עליה להפנות בבקשה מתאימה לבית המשפט ולא לפעול על דעת עצמה ללא החלטה שיפוטית.

1. יצוין, כי המערערת הגישה בקשה לעיכוב ביצוע החלטת בית המשפט קמא ובקשתה נדחתה, נוכח העובדה כי בית משפט קמא קבע, שלא ניתנה כל החלטה אופרטיבית על ידו, אלא הותיר את המצב הקיים, בהתאם לצו המצומצם.

טענות המערערת

1. לטענת ב"כ המערערת, בית משפט קמא שגה כאשר קבע כי למערערת לא קיימת כל סמכות לאכוף את צו הסגירה המידי שניתן ביום 28.1.17, וכי עליה להגיש בקשה לבית המשפט. לדידה, לרשות סמכות לפעול לסגירת העסק וזאת בהתאם לסעיף 17 לחוק. לטענתה, במקרה זה לא הייתה בפניה ברירה אחרת, כאשר קיים מפגע מידי בעסק וקיימת סכנה מידית לבריאות ושלום הציבור. על כן פעלה לסגירת העסק, באופן מידי על פי סמכותה.

1. טענה נוספת שהעלתה ב"כ המערערת היא, כי עולה מסעיף 17 לחוק שבית המשפט רשאי לתת צו כאמור בסעיף 16 לחוק. מקריאת דברי ההסבר לחוק עולה, כי החוק בניגוד לפקודת המלאכות והתעשיות משנת 1928, החוק הנוכחי הרחיב את מסגרת ההוראות להענשת אנשים שמנהלים עסק ללא רישיון או בניגוד לתנאיו, כך שבית המשפט רשאי בנוסף לכל עונש לצוות על הפסקת עיסוק לצמיתות או לתקופה שתיקבע.

1. עוד טענה ב"כ המערערת כי מנוסח החלטת בית משפט קמא מיום 28.1.17 אשר העיר כי "הפעלת מסעדה שאינה עומדת בדרישות משרד הבריאות מהווה סכנה לבריאות הציבור ודי בכך כדי להורות על הסגירה המבוקשת". כלומר, כאשר בית משפט קמא נתן את צו הסגירה אשר בסמכותו, הוא לא הסביר בנוסח החלטתו כי על המערערת לבקש את אישורו לסגירת העסק. ב"כ המערערת הדגישה כי הצו ניתן בסמכות במסגרת הליך פלילי, ולכן אין כל פגם בהפעלת שיקול דעתה בבואה לבצע את צו הסגירה, שכן ביצוע הצו משמעותו ביצוע הוראה שיפוטית. ויודגש כי בית המשפט קמא העניק סמכות לרשות המקומית לבצע את צו הסגירה ולא תחם סמכות זו בזמן. לשיטתה, סעיף 17 לחוק כולל בתוכו באופן מובנה חובה מפורשת או משתמעת לקיום הצו על פי החלטת בית המשפט, המחייבת את בעל העסק להישמע לצו. בהפרתו קמה עילה לאכיפת הצו בידי המערערת, אם גילתה כי חובה זו אינה מתקיימת.

1. לדבריה, החלטת בית משפט קמא, כי על המערערת להגיש בקשה מסודרת לאכיפת צו סגירה, עומדת בסתירה לתכלית החוק, אשר קבע כי ניתנה לרשות הסמכות ליתן צו סגירה מידי. פניה לבית משפט מעכבת את הסגירה המידית של העסק ומסכנת את הציבור. סגירת העסק מממשת את תכלית החוק להפסקת העיסוק באופן ממשי ואמיתי ולפיכך פעילות המערערת לסגירה העסק באופן מידי היא פעולה בסמכותה המגשימה את תכלית החוק. על כן, סברה ב"כ המערערת כי שגה בית משפט קמא באופן שבו פרש את החוק.

1. לסיום, ב"כ המערערת טענה כי בכל הליך שהתנהל מול המשיב, הוא מעולם לא המציא והגיש כל מסמך המעיד על כך שהוא בעל רישיון עסק לפי החוק או לחילופין נמצא בהליך להוצאת רישיון עסק. יתרה מכך, למשיב אין כל צפי להוצאת רישיון עסק למסעדה. המשיב אינו עומד בתנאים של תקנות בתי האוכל מאחר בשל גודל ו של שטח העסק. במקום קיימת עבירת בנייה שלא ניתן להכשירה. כמו כן אין כל אישורים הנדרשים מגורמים רלוונטיים אחרים כגון משטרת ישראל וכיבוי אש. לכן, לדבריה יש לשים סוף להתנהלות מחפירה זו של המשיב.

טענות המשיב

1. לטענת ב"כ המשיב, החלטת בית המשפט קמא מושא הערעור כלל לא עוסקת באכיפת צו סגירת העסק שניתן ביום 28.1.17, אלא בצו מיום 2.2.17 שצמצם את הצו מיום 28.1.17 ונקבע בהסכמת הצדדים כי מותר להפעיל במקום עסק של מזנון. ב"כ המשיב הדגיש כי המערערת לא צירפה את פרוטוקול הדיון מיום 2.2.17 לערעורה ולא הזכירה כלל את קיומו ודי בכך כדי לדחות את הערעור. עוד הפנה לסעיף 22 להחלטת בית משפט קמא מיום 27.2.17 המבהיר כי הצו צומצם באופן שאינו אוסר הפעלת מזנון במקום. בנסיבות אלה, ברי כי הצו לא הסמיך את המערערת על דעת עצמה לסגור את חצריו של העסק ולמנוע פעילות כלשהי בעסק, כולל הפעלתו כמזנון.

1. עוד טען ב"כ המשיב, המערערת התעלמה מקיום הצו מיום 2.2.17 בבואה לעשות דין עצמי ולסגור בכוח את חצריו של עסקו של המשיב. לא פעם הבהיר בית המשפט קמא למערערת, לרבות בהחלטתו מושא הערעור, כי ככל שסבורה המערערת שיש הצדקה למנוע פעילות כלשהי בחצריו של העסק, על המערערת לפנות לבית משפט בבקשה מתאימה. המערערת נמנעה בעקביות מלעשות כן, ומשיקולים השמורים עמה התעקשה לפעול בכוח הזרוע ומבלי שנתונה לה הסמכות בדין.

1. ב"כ המשיב הוסיף וטען כי טענות המערערת לפיהן המשיב כביכול הפר צו שיפוטי, כלל לא נדונו ובוודאי לא הוכחו בפני בית משפט קמא.

1. בנוסף טען ב"כ המשיב, כי המערערת מנסה לייצר סמכות שכלל לא הוענקה לה, שכן לדידו החוק מאפשר למערערת לפעול לסגירת עסק בשני מישורים: מישור שיפוטי ומישור מנהלי. סעיפים 16-19 לחוק מאפשרים למערערת לבקש מבית המשפט ליתן צווי הפסקה, מניעה או סגירת חצרים. לעניין זה הדגיש, כי סעיף 19 קובע מפורשות סמכות למערערת לפנות לבית המשפט בבקשת סעדים לפי פקודת ביזיון בית משפט במקרה של הפרת צו. סעיפים 20-22 לחוק מאפשרים למערערת לפעול במישור המנהלי ולהוציא באמצעות בעלי סמכות שהוגדרו בסעיף 20 לחוק, צווים מנהליים צווי הפסקה או מניעה של פעילות עסקית ו/או סגירת חצרים.

1. לשיטתו, החוק לא מסמיך את יועציה המשפטיים של המערערת לקבוע על דעתם מתי יש לאפשר פתיחת עסק ומתי יש להורות על סגירתו. פשיטא כי התנהגות המערערת שפעלה לסגור את חצריו של העסק של המשיב על דעת עצמה, בניגוד לצו שיפוטי שהתיר הפעלת העסק כמזנון, ומבלי שבית המשפט קבע כי המשיב הפר את הצו, ויש הצדקה לבטל את הצמצום של הצו ולהחזיר את הצו המקורי על כנו, היא התנהגות בלתי חוקית.

1. לסיום טען, כי אין כל עילה להתערב בהחלטת בית משפט קמא ועל כן יש לדחות את הערעור.

טענות הצדדים בדיון לפני

1. בדיון שנערך לפניי, ב"כ המערערת שבה על טענותיה בהודעת הערעור והדגישה כי מבחינת החוק משמעות הצו היא אופרטיבית. אם הרשות לא יכולה לקיים את הצו ולאוכפו, החוק ומשמעותו מתרוקנים מתוכנם. בדבריה ב"כ המערערת הפנתה לאמור בע"פ 242/65 המוזכר ברע"פ 4384/13 שם נקבע כי צו סגירה אינו עונש, אלא מהווה סנקציה שמטרתה היא להפסיק את המשך ביצוע העבירה של ניהול עסק ללא רישיון או הפרת תנאי מרישיון עסק. כמו כן נקבע בפסק הדין כי סגירת עסק אינו דומה למצב של אי ציות. סגירת עסק היא פעולה חד פעמית ואם לא ניתנה ארכה לביצוע, הרי העסק חייב להיסגר. כמו כן, בפסק דין זה בית המשפט ציין כי ניתנת לבית המשפט האפשרות להחליט האם חלק מהסנקציה תהיה צו. אם בית המשפט לא היה מעוניין, הוא לא היה מטיל צו זה כי הוא יכול לפעול בדרכים אחרות. ברגע שבית משפט השית צו סגירה, על אף שהוא צומצם, בית המשפט נתן סמכות לרשות לאכוף את הצו ברגע שהוא מופר. אפשר להקיש זאת מצו שניתן על הוועדה לתכנון ובנייה. ברגע שהצו נכנס לתוקף הרשות המקומית לא נדרשת לבקש רשות מבית המשפט, על מנת להרוס את המבנה.

1. ב"כ המשיב שב על טענותיו בתשובה שהגיש בכתב. לטענתו, הדוגמא שהביאה ב"כ המערערת בסוף הטיעון  ביחס לצו להריסת מבנה במסגרת החלטה שיפוטית, מבהירה כי אין מקום להגשת ערעור זה. הרשות אינה מוסמכת לבצע צו הריסה ללא החלטת מפורשת של בית המשפט, המטילה על הוועדה המקומית לבצע את הצו. הוא הפנה לסעיף 24 לחוק הקובע כי לפי סעיפים 16-17 לחוק ניתן להורות למשטרה או לכל מי שפורש בו להיכנס לחצרים ולבצע את צו הסגירה. לכן, אם לא כתוב בצו שמותר לבצעו על ידי המשטרה, משמע שאסור לעשות פעולות לאכיפתו. מעבר לכך, סעיף 18 לחוק קובע שעצם הפרה של צו היא גם עבירה. ביצוע אכיפה במקרה זה לא אומר שמותר לנציגים המשפטיים של העיריה לשלוח אל המשיב נציגים ממחלקת הפיקוח והמשטרה ללא צו בית משפט ולהחליט מתי להפעיל את כוח הזרוע ומתי לא. מעשה זה לשיטתו הוא בלתי חוקי. ב"כ המשיב הפנה לצו המקורי שניתן ביום 28.1.17 לפיו בית המשפט לא הטיל את ביצוע הצו על המשטרה או על יחידת הפיקוח של העירייה. בכל הדיונים שהתקיימו לגבי ביטול וצמצום הצו, המערערת לא ביקשה מבית המשפט לעשות שימוש בסמכות לפי סעיף 24 לחוק, ולפיכך לא הייתה מוסמכת לעשות את שעשתה כמתואר בהחלטה מושא הערעור. עוד הוסיף ב"כ המשיב וטען, כי המערערת לא הציגה ראיות להפרת הצו, וכי המשיב כלל לא הפר את הצו המצומצם.

1. ב"כ המערערת בתגובה הדגישה כי הערעור הוא משפטי ולא עובדתי וכי יש לפרש את החוק כך שבעת שבקשתה להוצאת הצו אושרה, היא אמורה לבצעו, באמצעות נציגי הרשות, אשר ראש הרשות האציל מסמכויותיו על מנת שיבצעו את הצווים.

1. ב"כ המשיב הדגיש בסוף דבריו, כי אם הרשות סבורה שהצו מופר, בהתאם לסעיף 24 עליה לפנות לבית המשפט על מנת לאכוף את ביצוע הצו. עוד יש בידה להגיש כתב אישום בשל אי ביצוע הצו.

דיון והכרעה

1. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, לא מצאתי לשנות מהחלטת בית המשפט קמא, ועל כן דין הערעור להידחות.

1. השאלה המשפטית שעולה בענייננו היא האם צו הסגירה המצומצם שהוטל על העסק ביום 2.2.17 הוא בגדר צו סגירה מנהלי או האם מדובר בצו סגירה שיפוטי. כפועל יוצא מכך, האם למערערת הייתה סמכות לאכוף את צו סגירת העסק ללא פניה לבית משפט או שמא היא נדרשת לפנות לבית המשפט בבקשה לאכיפתו.

1. למערערת סמכות לאכוף באופן מידי סגירת עסק ככל שמדובר בצו סגירה מנהלי, בהתאם לסעיפים 20-22 לחוק. מלכתחילה הצו שהוטל במסגרת הדיון ביום 29.1.17, הוא צו סגירה מנהלי. אולם, בעקבות דיון בבית משפט ולאחר שהצדדים שמעו את הערות בית משפט, צומצם הצו, בהסכמת הצדדים. אני סבורה שלאחר שהצו צומצם במסגרת דיון בבית משפט אין מדובר עוד בצו סגירה מנהלי, אלא בצו שיפוטי.

1. מאחר שמדובר בצו שיפוטי, עיון בהוראות החוק מלמד כי דרך המלך להתמודדות עם עסק הפועל ללא רישיון או המפר הוראה מהוראות הרישיון טרם ביצוע הצו היא במספר דרכים: הגשת כתב אישום על הפרת הצו; הגשת תביעה נגד המשיב על הפרת הצו השיפוטי בהתאם לפקודת ביזיון בית משפט לפי סעיף 19 לחוק; הגשת בקשה לעיון חוזר בשל שינוי נסיבות.

1. סעיף 17 לחוק קובע כי: "הוגש כתב אישום בשל עבירה לפי סעיף 14, רשאי בית המשפט שאליו הוגש כתב האישום לתת צו כאמור בסעיף 16, ותקפו יפקע עם ביטול כתב האישום, או עם מתן גזר הדין, או במועד שבו זוכה הנאשם זיכוי סופי, או בכל מועד קודם שנקבע בצו".

מנוסחו של סעיף זה עולה, כי החוק לא כולל בתוכו חובה מפורשת או משתמעת לקיום צו הסגירה על ידי המערערת, אלא שבית משפט רשאי להטיל צו כזה כאשר הוגש כתב אישום על הקמת עסק ללא רישיון.

לעומת זאת, סעיף 20 לחוק קובע מפורשות כי למערערת סמכות לאכוף צו הסגירה המנהלי, ללא פניה לבית משפט: "היה לממונה על המחוז, למפקד משטרת המחוז, למפקד כבאות מחוזי, לממונה על איכות הסביבה, לרופא מחוזי או לראש הרשות המקומית יסוד סביר להניח שנעברה בעסק או לגביו עבירה לפי סעיף 14, רשאי הוא לצוות בכתב על הפסקה ארעית של העיסוק בעסק, אם בסגירת החצרים ואם בכל דרך אחרת הנראית לו מתאימה בנסיבות הענין כדי להביא לידי הפסקה של ממש בעיסוק (להלן – צו הפסקה מינהלי)".

1. סעיף 24 לחוק קובע כי בית משפט מסמיך את משטרת ישראל או מי שפורש בו לנקוט בהליכים כדי לבצע צווים שניתנו על ידו: "בצו לפי סעיפים 16, 17, 20 או 22א, מותר להורות למשטרה או לכל מי שפורש בו להיכנס לחצרים שעליהם ניתן הצו ולהרחיק מהם כל טובין שבהם, ומותר לנקוט כל אמצעים, לרבות שימוש בכוח באופן סביר הדרוש בנסיבות הענין, כדי להבטיח ציות להוראות הצו".

מנוסחו של סעיף זה עולה, כי אם לא ניתנה הוראה שיפוטית מפורשת בדבר אופן ביצוע צו שיפוטי, משמע שאסור למערערת לעשות פעולות לאכיפתו, מבלי שביקשה מבית המשפט לעשות שימוש בסמכות.

לכאורה קיים קושי בפרשנות זו, שכן סעיף 24 מפנה גם להוראות סעיף 20 העוסק בצו מנהלי, ולא רק לצווים שיפוטים על פי סעיפים 16, 17 ו-22א לחוק. אני סבורה כי ניתן ליישב קושי זה, בכך שנפרש את כוונת המחוקק, אשר קבע כי סעיף 24 יחול גם בצו שניתן לפי סעיף 20, למקרים בהם ניתן צו הפסקה מנהלי.  משמוגשת התנגדות לבית משפט, ובית הנשפט מקיים דיון בצו המנהלי, ומתקבלת החלטה המשנה את אופיו של הצו, אזי על אף שבתחילה דובר בצו מנהלי, לאחר שהצו נידון בבית המשפט, ומתכונתו שונתה, הרי הוא בגדר צו שיפוטי על כל המשתמע מכך.

1. על מנת שתכלית החוק תקויים, המערערת יכולה לפעול באופן מיידי, על ידי כך שתפנה בבקשה דחופה לבית משפט שיסמיכה לכך.  לחילופין, יכולה המערערת בעת הדיון בצו בבית המשפט, לבקש להסמיכה לפעול לביצוע הצו, כפי שהדבר נעשה מידי יום ביומו בעת שבית משפט מטיל צו הריסה, ומטיל את ביצוע הצו על הוועדה המקומית.

1. לפיכך דין הערעור להידחות.

1. בנסיבות העניין לא ניתן צו להוצאות.

המזכירות תשלח ההחלטה לב"כ הצדדים.

ניתן היום,  ט' כסלו תשע"ח, 27 נובמבר 2017, בהעדר הצדדים.