נ.ח. ואח' נ' שר הפנים ואח'

הנשיאה (בדימ') מ' נאור:

           לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (סגנית הנשיא י' צור), שדחה את עתירת המערערת 1 – ילידת מזרח ירושלים – להחזיר לה את רישיונה לישיבת קבע בישראל ולמתן מעמד בישראל לבנותיה, המערערות 3-2.

המסגרת הנורמטיבית

1. בשנת 1967 הוחל הדין הישראלי על אזור מזרח ירושלים (ראו: צו סדרי השלטון והמשפט (מס' 1), התשכ"ז-1967, שהוצא מכוח סעיף 11ב לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948). המציאות המשפטית החדשה עוררה שאלות שונות, ובכללן שאלת מעמדם של מי שהיו תושבי מזרח ירושלים באותה עת (ראו: עע"ם 3268/14 אלחאק נ' שר הפנים, פסקה 2 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (14.3.2017) (להלן: עניין אלחאק)). סוגיה זו הגיעה לפתחו של בית המשפט, אשר קבע כי יש לראות בתושבי מזרח ירושלים שהתפקדו במפקד האוכלוסין בשנת 1967 ובחרו שלא לקבל אזרחות כמי שקיבלו רישיון לישיבת קבע בישראל מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (ראו: בג"ץ 282/88 עווד נ' ראש הממשלה ושר הפנים, פ"ד מב(2) 424, 431-429 (1988) (להלן: עניין עווד); בג"ץ 5373/08 אבו לבדה נ' שרת החינוך, פסקה 22 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (6.2.2011)).

2. ראייתם של תושבי מזרח ירושלים כתושבי קבע לפי חוק הכניסה לישראל הביאה לכך שגם שלילתו של מעמדם תיעשה לפי ההסדר הקבוע בחוק ובתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 שהותקנו מכוחו. תקנות הכניסה לישראל קובעות כי תוקפו של רישיון לישיבת קבע יפקע, בין היתר, אם "... בעל הרשיון עזב את ישראל והשתקע במדינה מחוץ לישראל" (תקנה 11(ג)). עוד נקבע בתקנות כי חזקה ניתנת לסתירה היא, שאדם השתקע במדינה אחרת אם למשל הוא שהה מחוץ לישראל תקופה של שבע שנים לפחות או אם קיבל את האזרחות של המדינה שבה שהה (תקנה 11א; בג"ץ 7023/94 שקאקי נ' שר הפנים(6.6.1995) (להלן: עניין שקאקי)). בהתאם להוראות דין אלה, נקבע בשורה של פסקי-דין כי תושב מזרח ירושלים שהעתיק את מרכז חייו למדינה אחרת – רישיון ישיבת הקבע שלו פוקע "מתוכו הוא" (ראו: עניין עווד, שבו נקבעה ההלכה המנחה בנושא, בעמוד 433; כן ראו: עניין אלחאק, פסקה 2 לפסק דינו של השופט מ' מזוז). אם כן, הקביעה כי תושבי מזרח ירושלים הם בעלי רישיונות לישיבת קבע (אף שהם ילידי המקום), מאפשרת להפקיע את מעמדם אם נמצא שהם העתיקו את מרכז חייהם מחוץ לישראל.

3. בטרם תובאנה העובדות הרלוונטיות לענייננו, יצוין למען השלמת התמונה כי לימים ביקשה המדינה להקל על מי שתושבות הקבע שלו פקעה כתוצאה מהעתקת מרכז חייו אל מדינה אחרת (ראו: ענייןאלחאק, פסקה 4 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן). הדבר בא לידי ביטוי בנוהל מס' 5.2.0018 "נוהל פקיעת אשרת רשיון לישיבת קבע" (3.1.2008) עליו הצהיר שר הפנים לשעבר, נתן שרנסקי, במסגרת תשובה לעתירה שהוגשה בבג"ץ 2227/98 המוקד להגנת הפרט נ' שר הפנים. לפי נוהל זה, ניתן בין היתר להשיב לאדם רישיון קבע שפקע עקב שהייה במדינה אחרת מעל לשבע שנים, ובלבד שהוא לא קיבל אזרחות זרה (להלן: נוהל שרנסקי). לאחרונה אף החליט שר הפנים להקל עוד על מתן רישיון לישיבת קבע לתושבי מזרח ירושלים שתושבותם פקעה (פסקה 5 להודעה מעדכנת מטעם המשיבים מיום 17.11.2017). בהתאם להחלטת שר הפנים, כעת גם מי שהתאזרח במדינה אחרת ועומד בתנאים מסוימים זכאי שרישיון ישיבת הקבע יוחזר לו (שם; ראו גם: עניין אלחאק; המדיניות החדשה תכונה להלן "המדיניות המרחיבה"). להשלכותיה של המדיניות המרחיבה על הערעור שלפנינו אדרש בהמשך הדברים.

רקע עובדתי

4. המערערת נולדה בירושלים בשנת 1960 והחזיקה ברישיון לישיבת קבע בישראל. לפי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, בשנת 1980 לכל המאוחר עברה המערערת לארצות הברית ונישאה שם לבעלה לשעבר, תושב אזור יהודה והשומרון, בעל אזרחות אמריקאית. המערערת רכשה אף היא אזרחות אמריקאית. במרוצת השנים נולדו לבני הזוג שבעה ילדים, וביניהם המערערות 3-2. המערערת 2 נולדה בארצות הברית בשנת 1989 והמערערת 3 נולדה בשנת 1994 בישראל, וגם לשתיהן אזרחות אמריקאית. בשנת 1994 שבה המערערת לישראל באופן סופי ומאז לטענתה לא יצאה את גבולותיה.

5. אין מחלוקת בין הצדדים כי למצער בין השנים 1994-1980 (14 שנים) שהתה המערערת בארצות הברית ובישראל לסירוגין. עם זאת, הדעות נחלקו באשר למשך שהייתה של המערערת בארצות הברית במהלך תקופה זו. לטענת המערערת, במהלך השנים 1980 – 1994 היא בילתה את רוב זמנה בישראל (פסקה 17 לסיכומי המערערות מיום 24.6.2009). לעומת זאת, לדברי המשיבים, בין שנים אלה שהתה המערערת בעיקר בארצות הברית, וזאת למעט שני ביקורים בני חודש, ביקור בן שלושה חודשים, ביקור בן תשעה חודשים וביקור בן שנה ועשרה חודשים בישראל (פסקה 12 לסיכומי הטענות מטעם המשיבים מיום 21.1.2010). המשיבים ביססו את טענתם על פלט כניסות ויציאות של המערערת מישראל ועל רישומי משרד הפנים. יוער כי עיון בפלט – שצורף במקור לכתב התשובה של המשיבים וכן כנספח י"ג לערעור שלפנינו – מעורר שאלות. הפרטים הרלוונטיים המופיעים בפלט הם כדלקמן: