התאחדות התעשיינים בישראל - פורום טחנות הקמח נ' שר הכלכלה והתעשייה

השופטת ד' ברק-ארז:

1. האם יש פסול בהוראות הנוהל המתנה הענקת רישיון לייבוא חיטה בפטור ממכס ברכישה של חיטה ממגדלי חיטה מקומיים? זו השאלה שעמדה במרכז העתירה שבפנינו.

רקע עובדתי: שוק הקמח בין גידול חיטה וייבוא חיטה

2. העתירה שבפנינו נסבה על הסדרתו של שוק הקמח המקומי. על כן, ראוי לפתוח בהצגתן של מספר עובדות יסוד הנוגעות לפעילותו של שוק זה כפי שהן עולות מטענות הצדדים לעתירה. תהליך ייצור הקמח בישראל מבוצע על-ידי טחנות קמח, שהעותרת, התאחדות התעשיינים בישראל – פורום טחנות הקמח, מייצגת את רובן. טחנות קמח אלה, כ-15 במספר על-פי האמור בעתירה, מספקות חלק ניכר מצריכת הקמח המקומית, ואף חלק מהצריכה ברשות הפלסטינית. צריכת החיטה של טחנות הקמח מתבססת על חיטה מיובאת לצד חיטה מקומית. הצדדים חלוקים על היחס ביניהן, אך לא על כך שמרבית החיטה הנטחנת היא מיובאת. עוד יצוין כי כרבע מכלל השטחים המעובדים בישראל, ובכללם שטחים רבים שבהם החקלאות היא חקלאות בעל, משמש לגידול חיטה.

3. בעבר, מגדלי החיטה המקומיים מכרו את תבואתם למדינה והיא זו שמכרה אותה לטחנות הקמח. מאז תחילת שנות התשעים של המאה הקודמת חל שינוי בפרקטיקה זו. כיום, המגדלים המקומיים מוכרים את החיטה לקבלנים של מלאי חירום (להלן:הקבלנים), שעימם מתקשר משרד החקלאות במסגרת מכרזים פומביים מידי שלוש שנים. בהתאם למכרז, הקבלנים רוכשים את החיטה מהמגדלים המקומיים מיד לאחר הקציר, מאכסנים אותה כחלק ממלאי חירום של חיטה למאכל, ומוכרים אותה לטחנות הקמח. המחיר שנקבע לרכישת החיטה המקומית מחושב לפי נוסחה המבוססת על מחיר החיטה בבורסת שיקגו לחיטה אמריקנית (להלן: מחיר הלינקג'). הקבלנים רוכשים את החיטה מהמגדלים המקומיים במחיר הלינקג' במועד הרכישה ומוכרים אותה לטחנות הקמח במחיר הלינקג' במועד המכירה.

המסגרת הנורמטיבית

4.        התחום של יבוא טובין למדינת ישראל מוסדר בפקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש], התשל"ט-1979 (להלן:פקודת היבוא והיצואאו הפקודה). סעיף 2 לפקודה זו קובע את נורמת הבסיס בכל הנוגע לייבוא טובין כדלקמן:

"שר התעשיה, המסחר והתיירות (להלן בסעיף זה ובסעיפים 3 עד 6 – שר התעשיה) רשאי לקבוע בצו הוראות שייראו לו מועילות לאיסור או להסדרה של ייבוא טובין בכלל או טובין שפורשו בצו... צו כאמור (להלן – צו פיקוח) יכול להיות כללי או מסוייג, הכל לפי מבחנים שייראו לשר התעשיה בנסיבות הענין".

5.        בהתאם לכך, מוציא השר (בתוארו העדכני כיום – שר הכלכלה) מעת לעת צו המגדיר את התנאים הכלליים לייבוא של טובין שונים לישראל. העתירה דנן מתמקדת בצו העדכני, הוא צו יבוא חופשי, התשע"ד-2014 (להלן:צו יבוא חופשיאו הצו). סעיף 2(א) לצו קובע היתר כללי לייבוא של טובין רבים, אך מוסיף ומתנה קבלת רישיון יבוא בכל הנוגע לטובין המפורטים בתוספת הראשונה לצו.