הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ' נוה שוסטר בע"מ

בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 18.1.2015 בעמ"ן 12622-02-14 שניתן על ידי כבוד השופטת צ' צפת

השופטת ד' ברק-ארז:

1. מהו הדין שחל במקרה זה על חיובו של צד לחוזה פיתוח בתשלום היטל השבחה, בהתחשב בחוזה שנעשה בעבר בינו לבין הוועדה המקומית לתכנון ובנייה והסדיר את התשלומים שבהם יחוב? באופן יותר ספציפי, מהן ההשלכות שיש לייחס לכך שבמועד עשיית החוזה הנחת הצדדים הייתה, בהתאם לפסיקה שנהגה באותה עת בבית משפט זה, כי צד לחוזה פיתוח אינו חב בהיטל השבחה? כמו כן, מהן ההשלכות הנוספות שיש לייחס לעובדה שבינתיים פסיקתו של בית משפט זה שללה הסכמות שעניינן תשלומים החורגים מהדין לוועדה המקומית? אלה הן השאלות שהתעוררו בהליך שבפנינו.

המסגרת הנורמטיבית והשינויים בהלכה הפסוקה

2. בקליפת אגוז, המורכבות של המקרה שבפנינו נובעת מכך שהוא נמצא ב"נקודת המפגש" של שתי הלכות עקרוניות שנקבעו בבית משפט זה ושינו למעשה, לפחות באופן חלקי, את המצב המשפטי: האחת – ההלכה העדכנית החלה על חיובם של יזמים האוחזים בחוזה פיתוח בתשלום היטל השבחה (רע"א 7084/13 בר יהודה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון (10.5.2016) (להלן: הלכת בר יהודה או עניין בר יהודה), והשנייה – ההלכה שחלה על תוקפם של חוזים הנעשים בין רשויות מקומיות לבין יזמים בכל הנוגע לאופן נשיאתם בעלויות הפיתוח (ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' גוב-ארי (27.6.2011) (להלן: הלכת דירות יוקרה או עניין דירות יוקרה)).

3. החיוב בהיטל השבחה והלכת בר יהודה – בעיקרו של דבר, לפי הוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) חייב מי שהוא בעל זכות הבעלות או זכות החכירה לדורות במקרקעין לשלם היטל השבחה במקרה שבו חלה בהם השבחה, עקב התרחשותה של אחת מפעולות התכנון הבאות: אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג (ראו: סעיפים 1(א) ו-2(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. ראו עוד: בר"ם 6195/13 רביד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פסקה 19 לפסק דיני (8.6.2014); בר"ם 2090/16 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה נ' אקרו בע"מ, פסקה 3 לפסק דיני (15.3.2018); בר"ם 1621/18 אטבליסמנט סמונד נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה שרונים, פסקה 5 (18.6.2019)). בית משפט זה עמד פעמים רבות על תכליותיו של היטל ההשבחה. כך, הובהר כי תכליתו העיקרית היא הגשמת עיקרון הצדק החלוקתי, במובן זה שמי שנהנה מפעולות התכנון שביצעה הרשות במימון ציבורי יחלוק את התעשרותו עם הקהילה שבקרבה הוא יושב (ראו: ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715, 719 (1998); דנ"א 3768/98 קרית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נו(5) 49, 62 (2002); בר"ם 2283/18 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נ' נכסי יד חרוצים בע"מ, פסקה 13 לפסק דיני (1.1.2019)).

4. במהלך השנים נדונה בפסיקה השאלה כיצד יש להחיל עקרונות אלה על מי שהם בעלי זכות במקרקעין לפי חוזה פיתוח, בנסיבות שבהן אושרה תכנית משביחה בתקופת הפיתוח. זאת, בהתחשב בכך שעל-פי נוסחם הסטנדרטי של חוזי פיתוח, זכות החכירה לדורות אמורה להיות מוקנית ליזם רק בעקבות השלמתן של פעולות הפיתוח שלהן הוא התחייב בחוזה.

5. עמדתה הבסיסית של הפסיקה בעניין זה נקבעה בפסק דין שניתן לפני שנים רבות – רע"א 85/88 "קנית" – ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רמת גן, פ"ד מב(4) 782 (1989) (להלן: הלכת קנית). על-פי האמור בו, יש להבחין בין מעמדו של יזם מכוח חוזה פיתוח, שהוא בר-רשות, למעמד של בעלים או חוכר לדורות, ובהתאם לכך אין לחייב את היזם בתשלום היטל השבחה על-פי חוק התכנון והבניה. ההשלמה המתבקשת לכך הייתה אמורה להיות חיובו של הבעלים, שעמו התקשר היזם, בהיטל ההשבחה. עם זאת, ברוב המקרים, המדינה הייתה הבעלים של המקרקעין מושא ההשבחה, ועל כן על-פי הוראת דין ספציפית – סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה – אף היא לא הייתה חייבת בתשלום היטל השבחה, אלא בתשלום של "חלף היטל השבחה", ששיעורו נמוך מזה של היטל השבחה מלא.

6. במהלך השנים יישומה של הלכת קנית עורר קשיים. זאת, בין השאר משום שבפועל היא פטרה מעול התשלום את מי שהוא בעל האינטרס הכלכלי העיקרי בקרקע וזה שקוצר את פירות ההשבחה בפיתוחה – היזם – באופן שאינו מתיישב לכאורה עם תכלית החקיקה בתחום. כמו כן, הלכת קנית לא התיישבה עם העמדה שהובעה בפסיקה שהתפתחה בשנים שלאחר נתינתה וצידדה בפרשנות מהותית למונח "חוכר לדורות".