הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בהרצליה נ' אקרו בע"מ

השופטת ד' ברק-ארז:

1. בעל מקרקעין מקבל מן הוועדה המקומית לתכנון ובניה אישור לאיחוד של שתי חלקות שבבעלותו, ואיחוד זה מניב לו זכויות בניה נוספות על-פי הוראותיה של תכנית מתאר מקומית שמקנה אחוזי בנייה פרוגרסיביים, דהיינו אחוזי בנייה מוגדלים לחלקות גדולות. האם בנסיבות אלה חב בעל המקרקעין בתשלום היטל השבחה? זוהי, בעיקרו של דבר, השאלה המתעוררת בבקשות רשות הערעור שבפנינו, הנסבות על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו מיום 11.2.2016 (עמ"ן 20204-10-12, השופטת מ' אגמון-גונן). בפסק הדין התקבל ערעור שהגישה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה (להלן: הוועדה המקומית או הוועדה) על החלטתה של ועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטלי השבחה במחוז תל-אביב (להלן: ועדת הערר) מיום 30.7.2012 בעניין היטל ההשבחה שבו חויבה חברת אקרו בע"מ (להלן: אקרו).

רקע כללי: החקיקה בנושא היטל השבחה וחידושי הפסיקה

2. המקרה שבפנינו עוסק בכללים החלים על תשלום היטל השבחה, תחום שעקרונות היסוד בו הם ברורים, אך פרטיו מסועפים. על כן, ראוי להקדים ולהזכיר כמה מושכלות יסוד בתחום זה, טרם נידרש לעובדות המקרה שבפנינו ולטענות הצדדים.

3. היטל השבחה הוא תשלום חובה הנגבה לפי הוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק). לפי הוראות התוספת השלישית לחוק, היטל השבחה יוטל בהתקיים שני תנאים מצטברים: הראשון – קיומה של "השבחה", דהיינו, עלייה בשווי המקרקעין; השני – התרחשותה של ההשבחה עקב אחת מפעולות התכנון הקבועות בסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק: אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. "תכנית" מוגדרת בסעיף זה כתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, ואילו "הקלה" מוגדרת בחוק כהרשאה לבצע עבודה שהיא טעונה היתר לפי סעיף 145 לחוק, תוך סטייה מהוראות תכנית או תקנה אחרת החלות במקום הנדון ושאין בה משום שימוש חורג.

4. סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק מבהיר גם כי השבחה עשויה לחול במקרקעין "בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת". היינו, כל השבחה שנגרמה עקב האירועים המפורטים בסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק תהווה סיבה להטלת ההיטל (ראו: אהרן נמדר היטל השבחה 66-64 (2011) (להלן: נמדר)). אם כן, החוק מבחין בין הגדרתם של אירועים מסוימים שרק הם עשויים להיחשב עילות לתשלום היטל השבחה, לבין טווח רחב של ביטויים שיכולה לקבל ההשבחה עצמה.

5. הבחנה חשובה נוספת, במישור הזמן, נוגעת להגדרתם של שלושת המועדים הרלוונטיים לעניין יישומו של החוק – יום אירוע המס, התאריך הקובע לעריכת השומה ומועד המימוש. אירוע המס מתרחש כאמור לפי סעיף 1 לתוספת השלישית לחוק במועד של אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. בהתאם, מגדיר החוק את התאריך הקובע שבו יש להעריך את ההשבחה – לפי יום תחילת התכנית, יום מתן ההקלה או יום התרתו של השימוש החורג, לפי העניין (סעיף 4(7) לתוספת השלישית לחוק). יובהר, כי התאריך הקובע לחישוב ההשבחה שהתחוללה עקב אישור תכנית אינו בהכרח יום אישור התכנית אלא יום תחילת התכנית, המוגדר בסעיף 119 לחוק כך: "בתום חמישה עשר ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעתון על דבר אישורה, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין ההודעות ברשומות או בעיתון" (ראו עוד: נמדר, בעמ' 91-90). לבסוף, ובהתאם להסדר הכללי בדיני המס המפריד בין מועד אירוע המס לבין מועד תשלומו, קובע חוק התכנון והבניה את מועד התשלום של היטל ההשבחה כמועד מימוש הזכויות על ידי הנישום. מועד המימוש מוגדר בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק כאחד מאלה: קבלת היתר בניה או היתר לשימוש במקרקעין; תחילת השימוש במקרקעין בפועל; העברת המקרקעין או העברת החכירה לדורות בהם, בתמורה או ללא תמורה. זהו למעשה השלב שבו הנישום מפיק הנאה כלכלית ממשית מההשבחה, ולפיכך יש בידו לשלם את ההיטל (ראו: נמדר, בעמ' 351-347).

6. נושא החיוב בהיטל השבחה עמד במרכזם של דיונים רבים בפסיקה לאורך השנים, על רקע העובדה שהמציאות התכנונית הסבוכה יוצרת בפועל מצבים שונים ומגוונים אשר "מאתגרים" את ההסדרים הנוהגים בחוק התכנון והבניה.

7. אחד מפסקי הדין הבולטים שניתנו בשנים האחרונות בהקשר זה הוא פסק הדין ברע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' רון (15.7.2014) (להלן: עניין רון). פסק דין זה זכה להתייחסות נרחבת בטיעוני הצדדים וכן בהליכים שקדמו לבקשות רשות הערעור, וכפי שיובהר להלן, אכן יש לו רלוונטיות מסוימת (גם אם מוגבלת להשקפתי) למקרה זה. לפיכך, ולמען סדר הדברים, אתייחס כעת בקצרה לעיקריו של פסק דין זה.