דחיית עתירה שלא לשחרר אסירים פלסטיניים במסגרת "הפעימה השלישית"

השופט צ' זילברטל:

1.       עתירה זו הוגשה היום (30.12.2013), כאשר בחצות הלילה עתידים להשתחרר אסירים פלסטינים במסגרת "הפעימה השלישית" הנערכת על-פי החלטת הממשלה מספר 640 מיום 28.7.2013 (להלן: החלטת הממשלה). כלפי החלטה זו כבר הוגשו מספר עתירות אשר נדחו על-ידי בית משפט זה (ראו פירוט בפסק הדין שניתן לפני ימים אחדים בבג"ץ 8646/13 סחיווסחורדר נ' מדינת ישראל (26.12.2013)). בפסק הדין בבג"ץ 5413/13 אלמגור ארגון נפגעי טרור נ' ממשלת ישראל (13.8.2013) נדחתה הטענה לפיה החלטת הממשלה על שחרור אסירים, שהם מחבלים אשר ביצעו עבירות חמורות ונטלו את חייהם של רבים, לא התקבלה כדין וגם אינה סבירה. כן נדחתה הטענה הנוגעת לפגם במתן זכות הטיעון לנפגעי העבירה ולעובדה שניתנו סמכויות לצוות שרים להחליט בדבר זהות האסירים האמורים להשתחרר. בפסק הדין הנ"ל נקבע, כפי שנקבע גם בפסקי דין קודמים, כי החלטות בעניין שחרור אסירים המתקבלות במסגרת תהליך של משא ומתן מדיני מצויות במובהק בגדר סמכותה ושיקול דעתה של הממשלה בהיותה אחראית על יחסי החוץ והבטחון של המדינה (ראו האסמכתאות המפורטות שם בפסקה 10).

2.       בענייננו, העתירה מתמקדת בעובדה שעל 26 האסירים האמורים להשתחרר הלילה נמנים חמישה שהם תושבי ירושלים. על-פי הטענה, עובדה זו כשלעצמה חייבה דיון במליאת הממשלה במובחן מדיון שנערך על-ידי צוות השרים המצומצם, תוך שקילת ההשלכות השונות שיכולות להיות לעובדה שאמורים להשתחרר אסירים תושבי מדינת ישראל (במובחן מאסירים שאינם תושבי המדינה), לרבות השלכות בטחוניות, מדיניות וכן השלכות על קיום ריבונות המדינה על כל חלקי ירושלים. עוד נטען, כי גם צוות השרים לא קיים דיון בשאלה העקרונית של שחרורם של תושבי ירושלים ככזו והשלכותיה, במובחן מדיון פרטני בזהות האסירים האמורים להשתחרר, אשר בגדרו נמסר לצוות השרים הנתון בדבר תושבותם. העותרים מודעים לכך שראש הממשלה הבהיר עובר לקבלת החלטת הממשלה כי "אסירים אזרחי מדינת ישראל אינם כלולים ברשימת האסירים שאמורים להשתחרר במסגרת המשא ומתן וכי אם יעלה הצורך לדון במסגרת המשא ומתן בשחרור אסירים אזרחי ישראל יובא העניין לאישורה של הממשלה" (ההדגשה הוספה - צ.ז.), אך טוענים שאין הבדל משמעותי, לענייננו, בין אסיר שהוא אזרח מדינת ישראל לבין אסיר שהוא תושב מדינת ישראל ועל כן היה מקום לקיים דיון מיוחד במליאת הממשלה גם בנוגע לשחרור אסירים אלה. בנוסף מצביעים העותרים על כך שהסיכון הצפוי מאסירים אלה רב יותר, בין היתר, נוכח העובדה שבידיהם תעודות זהות "כחולות", הם יהיו רשאים לנוע בכל רחבי הארץ, להיות מועסקים במקומות עבודה שונים וכדומה.

3.       בשל לוח הזמנים הדוחק לא נדרשו המשיבים להגשת תגובה בכתב ועמדתם פורטה במהלך הדיון בעתירה. לגישת המשיבים, החלטת הממשלה הסמיכה את צוות השרים להחליט על זהותם של אסירים שהממשלה רואה לנכון להמליץ על שחרורם במסגרת המשא והמתן המדיני וסייגה זאת אך לגבי אסירים אזרחי המדינה. עובדת היותם של חמישה מבין האמורים להשתחרר תושבי ירושלים עמדה לנגד עיני צוות השרים, כמו כל יתר הנתונים הנוגעים לכל אחד מהאסירים. אין מדובר בהכללתם של תושבי ירושלים ברשימת המיועדים לשחרור "כמעט בחשאי" כפי שנטען בעתירה. לעניין הסיכון הנשקף מן האסירים המשוחררים שהם תושבי ירושלים השיבו המשיבים כי צוות השרים, באמצעות זרועות הבטחון, בחן עניינו האישי של כל מועמד לשחרור והאם נשקפת הימנו סכנה פוטנציאלית.

4.       לאחר שמיעת ושקילת טענות הצדדים, איני סבור כי יש מקום להתערבותנו בהחלטה לשחרור האסירים במסגרת "הפעימה השלישית". אכן, הטענה המיוחדת לעתירה זו, אשר טרם נדונה בעתירות הקודמות שהוגשו בעניין המהלך הנוכחי של שחרור האסירים, מתייחסת להיות חמישה מבין המועמדים לשחרור תושבי ירושלים. בעניין זה, לא עלה בידי העותרים לשכנע כי נתון זה כשלעצמו הופך את החלטת השחרור לבלתי סבירה, נוכח פסיקתו העקבית של בית משפט זה בפרשות דומות. יצוין כי, בעבר נדחתה עתירה שבגדרה נתקפה החלטה למתן חנינה לאסירים פלסטינים תושבי ירושלים ובית המשפט ציין כי לא נמצא לו כיצד פוגעת אותה החלטה בריבונות המדינה, כפי שנטען על-ידי בא-כוח העותרים באותה פרשה, שהוא גם בא-כוח העותרים בעתירה דנא (בג"ץ 9290/99 מ.מ.ט מטה מותקפי הטרור נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(1) 8, 16 (2000)).

          מעבר לכך, החלטת הממשלה ברורה: רשימת האסירים שאמורים להשתחרר לא תוכל לכלול אסירים שהם אזרחי המדינה ללא הבאת הנושא לדיון בממשלה. לא נאמר בהחלטה כי קיימת מגבלה דומה בעניין שחרור אסירים שהם תושבי המדינה אך לא אזרחיה. כך גם בדיון שנערך בבג"ץ 5413/13 הנזכר, הבהירו המשיבים כי החלטת הממשלה לא תחול על "שחרור אזרחים ישראלים" (פסקה 9 לפסק הדין), כלומר גם הבהרה זו התייחסה להבחנה שבין מי שהוא אזרח המדינה לבין מי שאינו אזרח המדינה ולא להבחנות אחרות. ויודגש, אין מדובר בהבחנה פורמאלית גרידא, שכן בנסיבות קיים הבדל בין אזרח המדינה לבין תושב שאינו אזרח מבחינת ההשלכות לסוגיהן שעשויות להיות לשחרור אסירים במסגרת תהליך של משא ומתן מדיני.

5.       מעבר לשאלת ההבחנה שבין תושב לבין אזרח המדינה העלו העותרים חשש מפני הסיכון הטמון בשחרור תושבי המדינה כמפורט לעיל. בעניין זה, די בכך שהנושא נשקל פרטנית ביחס לכל אסיר המיועד לשחרור על-ידי גורמי המקצוע האמונים על כך ונמצא כי אין מניעה לשחררם.

6.       כפי שהובהר בפסק הדין בג"ץ 5413/13 הנ"ל: "הסוגיה שבמוקד עתירה זו היא סוגיה טעונה ומורכבת העומדת בלב מחלוקת ציבורית. עם זאת, בפנינו לא מונחת אלא השאלה המשפטית, ועניינה האם קמה עילה להתערבותנו". לשאלה זו אין מנוס אלא להשיב בשלילה, נוכח המפורט לעיל.

          נוכח האמור אציע לחבריי לדחות את העתירה ללא צו להוצאות.

הנשיא א' גרוניס:                                                                          

           אני מסכים.

השופט א' רובינשטיין:

• א.             אילו נשמעה דעתי, היה מוצא צו על תנאי באשר לשחרורם של שלושת הרוצחים ושני הנדונים על ניסיון לרצח ועל חבלה בכוונה מחמירה שהם תושבי מזרח ירושלים, וזאת בשאלה האם נתנו הממשלה וצוות השרים דעתם כדבעי לנושא זה ולהשלכותיו מעבר לעצם קבלת המידע שהללו מצויים ברשימה. משרבו עליי חבריי ודעתי בעניין זה במיעוט, אנמק בתמצית. בהחלטה באשר ליתר האסירים מצטרף אני, מטעמים משפטיים וחרף צער אנושי, לחבריי, וזאת ברוח דברים שכתבתי בבג"ץ 5413/13 אלמגור ארגון נפגעי משפחות טרור ומשפחות הנרצחים נ' ממשלת ישראל (13.8.13) (להלן בג"ץ 5413/13). דומני שגם נציגי העותרים, אף שהעתירה היתה כללית, מבינים כי בבסיס המשפטי אין שוני בין עתירה זו לקודמתה, ביתר דיוק לקודמותיה, בהקשרים הכלליים של שחרור אסירים, והמיקוד הוא איפוא בתושבי מזרח ירושלים, שטרם נדונו במהלך הנוכחי.

           אשר לתושבי מזרח ירושלים, לטעמי כדי שההחלטה בנושא זה תהא במתחם הסבירות, ואיני שולל את סמכותה של הממשלה או צוות השרים להחליט לאחר דיון ראוי כי חרף שאלות כאלה ואחרות, מהן קשות, יש טעם מדיני לשחרור תושבי מזרח ירושלים, גם אם ייתכנו דעות שונות - על דיון כזה להתקיים. מכתבה של מנהלת מחלקת החנינות לעותרים מאתמול (29.12.13) נדרש אך לשאלה אם תעמוד על הפרק אפשרות שחרורם של אזרחי המדינה, ומטעים כי על פי הבהרת ראש הממשלה בהחלטה 640 מיום 28.7.13, במקרה כזה יתקיים דיון נוסף במליאת הממשלה. גם בדיון בפנינו, נשאלה פעם ופעמיים ושלוש השאלה, האם קוים דיון, והמענה שניתן היה כי הובאה עובדת היותם של חלק מן המשוחררים, חמישה במספר, תושבי מזרח ירושלים לידיעת צוות השרים - אך הדיון התמקד במסוכנות הביטחונית; ממה שלא נאמר לנו חרף שאלות חוזרות דעת לנבון נקל, כי דיון בסוגיות רחבות יותר שעשוי להעלות שחרורם של תושבי מזרח ירושלים לא קוים.

• ב.             ואכן, נושא שחרורם של אזרחי ישראל, ככל שיעלה בעתיד, הוא קשה עוד יותר, ובחוות דעתי בבג"ץ 5413/13 ציינתי זאת, אך כאמור שם - "דיה לצרה בשעתה", וכפי שצוין, בכך יתקיים דיון בממשלה. ואולם, במזרח ירושלים חל חוק ישראל, על פי חקיקה מ-1967, וכל עוד כזה הוא המצב המשפטי יש לתושבי מזרח ירושלים זכויות רבות בישראל - ובהן תיעוד, תנועה, עבודה, ביטוח לאומי ובריאות. על כן גם אם קיים הבדל בינם לאזרחים, מעמדם משמעותי דיו כדי לקיים בו דיון מעמיק. אכן, בשעתו למיטב זכרוני ניתן להם להצביע בבחירות לרשות הפלסטינאית, אך בית משפט זה ציין, כי "היחס הישראלי לפלסטינים השוהים בתוך תחומי העיר ירושלים אף ללא אזרחות או תושבות הוא יחס ייחודי, השונה מהיחס לפלסטינים תושבי יהודה ושומרון" (בג"ץ 8267/11 הרשקוביץ נ' משטרת ישראל (2012), מפי השופט ג'ובראן); קל וחומר כאשר מדובר בתושבים, וכאלה הם ככל הנראה המועמדים עתה לשחרור, והדבר פועל לכל הכיוונים. אמנם, בבג"ץ 9290/09 מ.מ.ט מטה מותקפי הטרור נ' ממשלת ישראל (2000) נקבע מפי השופט (כתארו אז) חשין, בעיקר בקשר לסמכות הנשיא לחנינה, כי אין הנשיא מנוע לחון תושבי מזרח ירושלים. באותו עניין, בקשר לשחרור כמחוה לחודש רמדאן, שינתה ועדת השרים דאז את טעמה ותחילה החליטה כי "לא ישוחררו אסירים תושבי ירושלים", אך אחר כך החליטה אחרת, ובית המשפט לא ראה בכך חוסר סבירות - אלא שלטעמי עצם השינוי עשוי להעיד כי הנושא נדוןאז. בנידון דידן, שאלות כמו משמעות ההסכמה עם ישות מדינית אחרת באשר לתושבי קבע של ישראל, החיתוך הנעשה לגבי תושבי מזרח ירושלים והשוואתם בעצם לתושבי איו"ש וההשלכות העלולות להיות לכך בקשר לירושלים - לא שמענו כי אלה נדונו; וכשם שחברי מצביע על הבדל בנסיבות בין אזרח המדינה לבין תושב, ניתן להצביע על ההבדל בינו לבין תושב האיזור. כידוע, גישה ותיקה של בית משפט זה היא להימנע מהתערבות בהחלטות מדיניות, וזאת בלא קשר באשר לשאלות באשר לתבונתן, המסורה לציבור, וגם בנושא שחרור האסירים יתכנו שאלות לגיטימיות באשר לתבונה (ראו דבריי בבג"ץ 5413/13 פסקה ב'). ואולם, בגדרי המשפט המינהלי על בית המשפט לבחון את דרך קבלת ההחלטה, ודבר זה אף הוא אינו חדש עמנו. ובשונה מן המצב לגבי השחרור בכלל, שבו דנה הממשלה בשעתו בהרחבה כנמסר (ראו פסקה ג' לחוות דעתי בבג"ץ 5413/13), לא זכינו לשמוע כי הנושא דנא נדון. הנה ההלכה בכגון דא: