בג"ץ אישר יציאת הסופר עלא חליחל לביירות לשם קבלת פרס ספרותי

השופט ח' מלצר:

1.             עניינה של העתירה שלפנינו התמקד בראש הראשון שלה - בבקשה של העותר 1, הסופר עלא חליחל (להלן: העותר, או חליחל) כי תותר יציאתו ללבנון, לצורך קבלת פרס ספרותי במסגרת כנס ספרותי שהתקיים בביירות וזכה לכינוי ביירות 39. בראש השני של העתירה מבקשים העותרים כי המשיבים יקבעו ויפרסמו נהלים ברורים וכתובים להפעלת שיקול הדעת המינהלי הנתון להם מכוח תקנה 5 לפקודת הארכת תוקף של תקנות שעת חירום (יציאה לחוץ לארץ), התש"ח-1948 (להלן: הפקודה) - למתן היתרי נסיעה למדינות אויב המנויות בסעיף 2א לחוק מניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954.

2.             העתירה הוגשה בתאריך 24.3.2010, כאשר הכנס בביירות אמור היה להיפתח בתאריך 14.4.2010. נוכח הדחיפות, התבקשה תגובה דחופה מהמשיבים והם התעכבו במסירתה, כך שיכולנו לדון במכלול רק בתאריך 12.4.2010. בהסכמת בא כוח המשיבים, הדיון התקיים בראש הראשון לעתירה כאילו ניתן בו צו-על-תנאי. יום למחרת, בתאריך 13.4.2010, החלטנו להפוך את הצו-על-תנאי למוחלט, כך שיתאפשר לעותר לצאת ללבנון לצורך קבלת הפרס הספרותי. לגבי הראש השני לעתירה - הוצאנו צו-על-תנאי. בפסק הדין ציינו כי נימוקינו לצו המוחלט יינתנו בנפרד, ועתה אנו עושים כן.

נפתח איפוא בהצגת עובדות הרקע הרלבנטיות ונתאר את השתלשלות ההליך עד הנה.

3.             העותר, אזרח מדינת ישראל, הוא סופר, מחזאי, תסריטאי, עיתונאי ומרצה. בחודש אוגוסט 2009 הוכרז חליחל כאחד מ-39 סופרים ערבים שזכו להוקרה על דרך של פרס והשתתפות בכנס שהועד להתקיים בבירה הלבנונית וזכה כאמור לכינוי: ביירות 39. כנס זה נכלל באירוע Beirut World Book Capital, שנערך ביוזמת ארגון החינוך, המדע והתרבות של האומות המאוחדות - אונסק"ו, ובחסות ארגון פסטיבל היי לספרות, שהוא מוסד ספרותי יוקרתי שמרכזו בלונדון (The Hay Festival). הפרס אמור היה להינתן לעותר במסגרת אירועי הפסטיבל בביירות, בין התאריכים 18-14 לאפריל 2010.

4.             העותר פנה למשיב 1 ולמנהל המחלקה המשפטית במשרד הפנים בבקשה לקבלת היתר נסיעה לביירות, כמתחייב מתקנה 5 לפקודה (עליה נרחיב בהמשך), לראשונה עוד בתאריך 22.12.2009. בתאריך 13.1.2010 שב ופנה העותר בתזכורת. תזכורת נוספת נשלחה מטעמו בתאריך 7.2.2010. בתאריך 9.2.2010 פנה למנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה באותו עניין. רק בתאריך 11.2.2010 קיבלו העותרים הודעה מאת המשיב 1 על כך שפנייתו נמצאת בטיפול. העותר שב ופנה בתזכורות לגורמים הרלבנטיים בתאריכים: 28.2.2010, 7.3.2010 ו-17.3.2010. דא עקא שעד למועד הגשת העתירה, לא התקבל כל מענה לבקשת העותר. לפיכך, בתאריך 24.3.2010 הוגשה כאמור העתירה שלפנינו, בגדרה עתרו העותר 1 וכן העותרת 2, המגדירה עצמה עמותת זכויות אדם הפועלת, באפיק המשפטי, לקידום זכויות האדם בכלל וזכויות המיעוט הערבי בפרט.

5.             בעתירה נטען כי יציאתו של העותר מן הארץ ללבנון במקרה דנן נוגעת לזכויותיו החוקתיות לחופש תנועה וליציאה מהארץ וכן לחופש הביטוי והאוטונומיה האישית שלו. העותרים טענו כי תקנה 5 לפקודה (להלן: תקנה 5), שמכוחה נדרש ההיתר לצאת ללבנון, הינה תקנה אנכרוניסטית, המטילה, בנסיבותיה, איסור גורף על יציאה לחוץ לארץ גם כאשר מטרת הכניסה למדינה, המוגדרת כמדינת אויב, הינה לגיטימית. לשיטת העותרים, עיקרון השוויון מחייב מתן משקל משמעותי לצרכים הלגיטימיים של כלל קבוצות האוכלוסיה בישראל ובהקשר זה ראוי להתחשב בכך שלאזרחיה הערביים של מדינת ישראל יש אינטרס לגיטימי ליצור -בדרכי שלום - קשרים תרבותיים עם בני תרבותם. העותרים מדגישים עוד כי גם בעובדה שזמן רב יחסית לא נתקבלה החלטה בעניינו של העותר יש משום פסול, שכן על המשיבים היתה מוטלת החובה להפעיל את סמכותם ביעילות ובהגינות, תוך פרק זמן סביר, בהתחשב בנסיבותיו הספציפיות של המקרה.

6.             בתגובה מטעם המשיבים, שנדרשה כאמור על ידי בית משפט זה והוגשה רק בתאריך 11.4.2010, נמסר לראשונה על החלטת שר הפנים בעניינו של העותר, לפיה לדעתו אין מקום לחרוג מהמדיניות הנוהגת בנושא ואשר בהתאם לה יינתן היתר יציאה ללבנון אך ורק במקרים הומניטאריים חריגים ביותר, שאינם מתקיימים בעותר - ולכן בקשתו סורבה. בדיון שנערך בפנינו בתאריך 12.4.2010 הוסיף בא-כוח המשיבים כי החלטת שר הפנים בעניינו של העותר התקבלה לאחר שהועברה לעיונו עמדת גורמי הביטחון בעניין וכי לא נמצא שקיים כל חומר ביטחוני שלילי ספציפי לגבי העותר, ומכאן שהסירוב נבע ממדיניות עקרונית של שר הפנים במכלול.

בתום הדיון ביקשנו מבא-כוח המשיבים להגיש הודעה משלימה ובגדרה למסור לנו גם על עמדתו של המשיב 2 בסוגיה, שכן ראש הממשלה הוא הגורם האחר הנזכר בתקנה 5 הנ"ל כמי שרשאי לאשר יציאה כאמור.

בהודעה שהוגשה לנו מטעם המשיבים בערבו של אותו היום נמסר כי: "נוכח המתרחש בלבנון - ראש הממשלה אינו מוצא לנכון להתערב בשיקול דעתו של שר הפנים".

7.             כאמור לעיל, בתאריך 13.4.2010 הורינו על הפיכת הצו-על-תנאי למוחלט, כך שיותר לעותר לצאת ללבנון. בהחלטתנו ציינו כי לדברי המשיבים לא קיים כל מידע שלילי בעניינו של העותר וכי המדיניות הכללית שמנחה את המשיבים בתחום זה היא סבירה לעצמה. יחד עם זאת הוספנו כי בסירוב לאפשר את יציאתו של העותר (סירוב שנמסר לו לראשונה רק בעקבות הגשת העתירה ולאחר שבקשתו היתה מונחת בפני המשיבים כשלושה חודשים) - לא נבחנו לגופם כל השיקולים הרלבנטיים הנוגעים למקרה מיוחד וחריג זה. עתה נרחיב מעט בהנמקה זו.

התשתית הנורמטיבית

8.             חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע, בסעיף 6(א) שבו כי: "כל אדם חופשי לצאת מישראל". זכות זו, ליציאה מהמדינה, איננה רק זכות חוקתית בישראל, אלא שהיא מעוגנת גם במשפט הבינלאומי (ראו: סעיף 13(ד) להצהרה האוניברסאלית בדבר זכויות האדם מ-1948; עיינו: יפה זילברשץ "זכות היציאה ממדינה" משפטים כ"ג 69, 77 (תשנ"ד) (להלן: יפה זילברשץ); Colin Harvey and Robert P. Barnidge,Jr. Human Rights, Free Movement, and the Right to Leave in International Law International Journal of Refugee Law 19(1) 1 (2007)).

עם זאת, תקנה 5 הנ"ל קובעת כדלקמן:

"לא ייצא אדם לאחת הארצות המפורטות בסעיף 2א לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954, אלא בהיתר משר הפנים, או מראש הממשלה, ולא יכנס אזרח ישראל או תושב ישראל בכל דרך שהיא לאחת מארצות אלה אלא בהיתר כאמור".

תוקפו של דין זה נשמר גם לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מכוח סעיף 10 לחוק היסוד האמור (ראו: בג"ץ 1243/97 וואסף נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 26.2.1997) (להלן: פרשת וואסף) ; בג"ץ 2691/06 סיף נ' ראש ממשלת ישראל (לא פורסם, 18.7.2006) (להלן: פרשת סיף)).

מכאן שבמישור החוקתי העתירה איננה מעוררת קושי מיוחד, מה גם ששאלה היא אם הזכות ליציאה מהמדינה היא לכל מקום בחו"ל בו יחפץ האדם, או שהיא מצומצמת רק לזכות היציאה מהטריטוריה המדינית ככזו. ודאי וודאי שהזכות האמורה, שאיננה מוחלטת, מוגבלת ככל שמדובר ביציאה לארץ אויב (ראו: בג"ץ 3290/94 המוקד להגנת הפרט נ' שר הפנים (לא פורסם, 6.10.1994), וזו אף גישת המשפט המשווה במכלול (עיינו: יפה זילברשץ, 87).

יחד עם זאת, הדיון איננו מסתיים במישור החוקתי, שכן יש לעניין שלפנינו אף היבטים הנוגעים למשפט המינהלי.

9.             משמעותה של תקנה 5 היא כי למוסמך נתון שיקול דעת ליתן את ההיתר, או לסרבו. על כן, עניין לנו כאן בביקורת על החלטת המוסמך, שהיא החלטה מינהלית, ככל ההחלטות המנהליות, ועלינו לבחנה בכלים הידועים לנו מתחום זה.