עניינו של הערעור בהסדרת מעמד המערער בישראל מטעמים הומניטאריים. בית הדין לעררים (כב' הדיין מ' פשיטיצקי; ערר (י-ם) 4148-15) קיבל באופן חלקי את עררו של המערער על החלטת המשיבה לדחות את בקשתו למעמד בישראל, וקבע כי תוענק לו אשרת ישיבה זמנית מסוג ב/1 לתקופה בת שנתיים שלאחריה תבחן המשיבה האם להמשיך לתת למערער מעמד זה או לשדרגו. בערעור מבקש המערער, כי בית המשפט יורה על מתן מעמד קבע או לחלופין רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5.
רקע
1.המערער, נתין טוגו יליד 1989, נכנס לישראל ב-1997 יחד עם אביו, בהיותו ילד כבן שמונה. אמו של המערער נפטרה בילדותו. ב-2001, בהיותו כבן 12, נטש אותו אביו ועזב את ישראל במפתיע. המערער נותר בישראל בגפו, ללא מסמכים מזהים, לא השתלב במסגרת לימודית, כשהוא נתמך על ידי מכריו של אביו.
2.ב-2006 פנה המערער למשיבה בבקשה להסדרת מעמדו על יסוד החלטת הממשלה 156, שעניינה "הסדר לשעה למתן מעמד לילדי שוהים-בלתי חוקיים, הוריהם ואחיהם הנמצאים בישראל". מאחר שנמצא כי המערער אינו דובר השפה העברית ואינו לומד בכיתה א' או בכיתה גבוהה יותר בבית ספר בישראל או שסיים את לימודיו, סורבה הבקשה לנוכח אי עמידתו של המערער בקריטריונים אלה, הנדרשים כתנאי לקבלת המעמד מכוח ההחלטה האמורה. ערר פנימי שהגיש המערער על החלטה זו נדחה אף הוא. גם בקשה חלופית שהגיש, למתן מעמד מטעמים הומניטאריים, נדחתה וכן הערר הפנימי שהוגש עליה. החלטות אלה התקבלו במהלך 2007.
3.עם זאת, לנוכח הסכמות אליהן הגיעה המדינה במסגרת בג"צ 8204/05 האגודה לזכויות האזרח נ' מדינת ישראל (1.7.2007), הודיעה המשיבה למערער כי נתונה לו הזכות לפנות לשר הפנים, על מנת שיבחן את בקשתו באופן פרטני. המערער ניצל את ההזדמנות שניתנה לו, וביקש כי יינתן לו מעמד על יסוד החלטת הממשלה 156 או מטעמים הומניטאריים. הבקשה הועברה לבחינת הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים. על יסוד המלצת הוועדה ובחינת הבקשה, החליט שר הפנים להעניק למערער רישיון ישיבה מסוג ב/1 לתקופה של שנתיים, כשלאחר מכן הוא יוכל לשוב ולהביא את עניינו לפני הוועדה (החלטה מיום 19.8.2008, נספח ע/4).
בהתאם, ב-15.9.2008 קיבל המערער אשרת ישיבה מסוג ב/1, ומאז חודשו אשרותיו מעת לעת והוא שוהה בישראל כדין. יצוין, כי תנאי לחידוש אשרותיו הוא הצגת דרכון טוגולזי תקף. לשם כך, ובהיעדר יחסים דיפלומטיים עם מדינה זו, נאלץ המערער לצאת לטוגו לשם חידוש דרכונו.
4.ב-1.8.2011 הגיש המערער בקשה ליתן לו מעמד של קבע בישראל. לאחר שנערך למערער ראיון בלשכת המשיבה, הוחלט לדחות את הבקשה (נספח ע/8, החלטה מיום 9.2.2014). המערער השיג על ההחלטה ובסופו של יום נמחק הערר לנוכח הסכמת הצדדים לפיה תבחן המשיבה מחדש את הבקשה ולשם כך ייערך למערער ריאיון ועניינו יובא לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית. עוד הוסכם, כי אשרתו של המערער תוארך עד למתן ההחלטה המחודשת (ערר (י-ם) 1435-14; החלטה מיום 17.9.2015, נספח ע/10).
5.ב-30.4.2015 נערך למערער ראיון נוסף, שבו הגיש בקשה עדכנית להסדרת מעמדו מטעמים הומניטאריים (נספחים ע/12-ע/13). ב-6.10.2015 נדחתה בקשת המערער. בהחלטה צוין, כי נבחנו זיקותיו של המערער למדינת ישראל ולמדינת מוצאו ונמצא כי המערער אינו שוהה בישראל פרק זמן שיש בו כדי להטות את מבחן הזיקות לישראל. למעלה מכך, שהייה רבת שנים בישראל אינה מהווה כשלעצמה טעם הומניטארי המצדיק מתן מעמד, בפרט כאשר המדובר בשהייה שלא כדין. כמו כן צוין, כי המערער בחר להתראיין בשפה האנגלית לא פעם, וכי רק לאחר מספר שנים החל ללמוד עברית באולפן, עובדה המלמדת על כך שעל אף שהותו בישראל, לא התערה בחברה הישראלית. ועוד נאמר, כי למערער אין קרובי משפחה בישראל או כל דבר אחר המטה את הכף במבחן הזיקות לטובת ישראל. המשיבה עמדה גם על כך שבחינת הכניסות והיציאות של המערער מלמדת כי אין לו מניעה לחזור לטוגו. נוכח האמור, ובשל כך שמדובר באדם צעיר היכול לשקם את חייו במדינת מוצאו, נדחתה הבקשה (נספח ע/15).
על החלטה זו הגיש המערער ערר לבית הדין לעררים.
פסק דינו של בית הדין לעררים מיום 27.10.2016 (נספח ע/1)
6.בפסק דינו קבע בית הדין, כי הוועדה לא נתנה דעתה לכלל הנסיבות הרלוונטיות ולא העניקה להן את המשקל שהיה עליה לתת, הן בהתייחס למספר המצומצם של מי שהגיעו כקטינים בלתי מלווים מאפריקה, והן בהתחשב בנסיבות חייו של המערער.
בית הדין עמד על כך שאין להאשים את המערער בכניסתו הבלתי חוקית לישראל, שעה שהיה תלוי לחלוטין באביו. כמו כן, התקשה בית הדין לקבל את טענת המשיבה לפיה העורר לא התערה בישראל בעוד שרוב שנות חייו חי בישראל והוא דובר עברית. עם זאת, בית הדין סבר כי לא בשלה השעה להעניק למערער מעמד של קבע אך מתן אשרות עבודה, כמו האשרות שניתנו בעבר, היא פעולה ראויה ומתבקשת בנסיבות העניין.
נוכח האמור, הורה בית הדין על הענקת אשרה מסוג ב/1 לשנתיים נוספות, שבתומן יהיה על המשיבה לשקול האם להמשיך להעניק למערער מעמד זה או לשדרגו בהתאם לנתונים שיונחו בפני הוועדה, ובכלל זה התנהלותו מול רשויות החוק והתערותו בחברה הישראלית.
המשיבה לא ערערה על פסק הדין והנפיקה למערער רישיון ישיבה מסוג ב/1 אשר חודש מעת לעת והוא עומד בתוקפו עד 14.11.2017.
המערער סבור, כאמור, כי היה על בית הדין לקבל את הערר במלואו ולהורות למשיבה ליתן לו מעמד של קבע, ולכל הפחות לשדרג את מעמדו לרישיון לישיבת ארעי מסוג א/5. מכאן הערעור.
טענות הצדדים
7.לטענת המערער, החלטת בית הדין אינה סבירה שכן על אף שהתקבלו טענותיו, נמנע בית הדין מלהעניק לו את הסעד המתבקש.
נטען, כי בית הדין לא נימק כראוי את החלטתו ולא הבהיר מדוע, לשיטתו, טרם בשלה השעה להעניק למערער מעמד קבע. כמו כן נטען, כי מסקנת בית הדין אינה מתיישבת עם נימוקי פסק הדין בדבר משך שהייתו של המערער בישראל ושמונה השנים בהן הוא כבר אוחז באשרה מסוג ב/1.
לשיטת המערער, הסעד שניתן בבית הדין הוא סעד שאינו סביר בנסיבות העניין. בהקשר זה טוען המערער, כי דבר אינו צפוי להשתנות בשנתיים שיבואו, למעט העמקת זיקותיו לישראל. כמו כן, נטען, כי מעמדו מצריך ממנו לטוס אחת לכמה שנים לטוגו על מנת לחדש את דרכונו, דבר הכרוך בעלויות גבוהות. מתן מעמד, ולו מסוג א/5, ייתר נסיעות יקרות אלה, יקנה לו זכויות סוציאליות, בדגש על ביטוח בריאות, וכן את האפשרות להוציא רישיון נהיגה.
עוד נטען, כי החוק אינו מאפשר להותיר אדם ברישיון מסוג ב/1 במשך שנים רבות. המערער מפנה לדברי ההסבר לחוק הכניסה לישראל התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל), מהם עולה כי המחוקק גרס שלאחר חמש שנות שהייה בישראל המדובר בהשתקעות, ומשכך יש לשדרג את מעמדו של השוהה למעמד ארעי. בנוסף לכך, תקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974, מורות כי המבקש לשבת ישיבת ארעי בישראל, למטרה שאינה נמנית עם המטרות הנמנות בתקנות, עליו להגיש בקשה לאשרה מסוג א/5.
8.המשיבה טוענת מנגד, כי דין הערעור להידחות לאחר שבקשת המערער לקבלת מעמד מטעמים הומניטאריים נבחנה על ידי הגורמים המקצועיים. המדובר בנושא המצוי בתחום שיקול הדעת הרחב של המשיבה, והתערבות בית המשפט מצומצמת בהתאם. לשיטת המשיבה, הסעד המבוקש בערעור מבטא גישה, שיש לדחותה, לפיה מקום בו מתקבלת בקשה לקבלת רישיון מטעמים הומניטאריים, קיימת חובה להעניק דווקא רישיון לישיבת קבע או למצער לישיבת ארעי.
המשיבה מדגישה כי נסיבות חייו המצערות של המערער, אשר נכנס לישראל כקטין עם אביו ולאחר מספר שנים ננטש, לא נעלמו מעיניה. ואולם אין בהן, לכשעצמן, עילה המצדיקה את קבלת הערעור.
אשר לטענת המערער לפיה הסעד שניתן אינו מתיישב עם נימוקי בית הדין, טוענת המשיבה כי בית הדין שקל את מכלול הנסיבות, ומצא כי אף שיש בהן כדי להאריך את הרישיון של המערער אין בהן כדי לשדרג את מעמדו. בהקשר זה מציינת המשיבה, כי שהות רבת שנים בארץ אינה מהווה סיבה הומניטארית יוצאת דופן המצדיקה מתן מעמד, לא כל שכן מעמד קבע.
לעניין טענת המערער לפיה רישיון הישיבה בו הוא מחזיק כיום מטיל עליו נטל כלכלי בשל העובדה שעליו לטוס לטוגו כדי לחדש את דרכונו טוענת המשיבה, כי כבר נקבע בפסיקה שנימוק כלכלי אינו מהווה טעם הומניטארי מיוחד המצדיק מתן מעמד בישראל.
כמו כן טוענת המשיבה, כי העובדה שהחוק אינו מתייחס לאפשרות חידוש האשרה בה מחזיק המערער אינה מובילה למסקנה כי יש לשדרג את מעמדו. מקום בו מוענק מעמד מטעמים הומניטאריים, הנהלים אינם קובעים איזה מעמד יוענק, והדבר נתון לשיקול הדעת של הגורמים המוסמכים.
דיון והכרעה
9.חוק הכניסה לישראל מסדיר את מתן אשרות הכניסה לישראל ורישיון השהייה בה למי שאיננו אזרח או בעל אשרת עולה או תעודת עולה. החוק מחייב, כי ישיבה בישראל של אדם כאמור תהיה על פי רישיון ישיבה, אשר הסמכות להעניקו מסורה לשר הפנים (סעיפים 1(ב) ו-2). הלכה היא, כי למבקש רישיון ישיבה אין זכות קנויה לקבלו, והסמכות למתן רישיון כזה ושיקול הדעת לשימוש בה, מסורים לשר הפנים (בג"ץ 1905/03 עכל נ' מדינת ישראל - שר הפנים, פסקה 10 (5.12.2010), (להלן: עניין עכל)).
10.אכן, מתחם שיקול הדעת המסור לשר הפנים רחב, ומכך גם נגזר ההיקף המצומצם של הביקורת השיפוטית על החלטות השר (בג"ץ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים, פסקה 8 (28.9.2008)). מטבע הדברים, שיקול הדעת רחב כאשר מדובר בהחלטה על מתן אשרה או רישיון מטעמים הומניטאריים, כדוגמת המקרה שלפנינו (עניין עכל, פסקה 10). זאת משום שהענקת מעמד מטעמים הומניטאריים אינה בגדר זכות מוקנית אלא כל כולה בגדר הטבה הניתנת לפנים משורת הדין ובהתקיים "מקרים חריגים, בהם קיימים שיקולים מיוחדים" (בג"ץ 9211/04 איבורה נ' משרד הפנים, פסקה 28 (18.7.2005); עע"מ 471/12 מדינת ישראל נ' בוטנג, פסקאות 5-4 (8.7.2012), (להלן: עניין בוטנג)). עם זאת, שיקול הדעת אינו מוחלט וגם מקום בו מדובר בהחלטה על מתן רישיון או אשרה מטעמים הומניטאריים, נבחנת השאלה האם הפעלת שיקול הדעת עומדת בכללי המשפט המנהלי (עניין עכל, פסקה 11).
11. צודקת המשיבה בטענתה, כי עצם השהייה בארץ שנים רבות אין בה לבדה כדי להקנות למבקש מעמד בארץ (עת"מ (י-ם) 9079-01-14 כריסטיאן מדווש נ' משרד הפנים, פסקה 24 (1.9.2014)). כך גם אין בעובדה שמבקש המעמד בישראל הגיעה ארצה כקטין, והתקיים בארץ ללא מסגרת תומכת, כדי להצדיק, כשלעצמה, מתן מעמד בישראל מטעמים הומניטאריים (עמ"נ (י-ם) 3642-10-15 רחל ברהנו נ' משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה, פסקה 20 (5.10.2016), (להלן: עניין ברהנו)). ואולם, אף אני סבורה, כפי שסבר בית הדין, כי צירוף הנסיבות הייחודיות במקרה דנן מצדיק מתן מעמד למערער.
12.באת כוח המשיבה טענה בדיון כי המערער לא התערה בארץ, כי אין לו בני משפחה בישראל וכי הוא יכול לשוב לטוגו (עמ' 4, ש' 2-1, 7). ואולם, בכל הקשור לזיקות המערער לישראל, דחה בית הדין את עמדת המשיבה לפיה המערער לא התערה בישראל. בית הדין קיבל, בהקשר זה, את טענת המערער לפיה הוא מתגורר באותה דירה שכורה מזה כ-13 שנה, כי הוא חי בישראל ודובר עברית, אין לו רישום פלילי וכי מדובר באדם חיובי. המשיבה לא ערערה על קביעות אלה ונקודת המוצא היא אפוא שהמערער התערה בישראל. דהיינו, במבחן הזיקות, ובשים לב לקביעות בית הדין, נראה כי מאזן הזיקות הכולל נוטה לטובת ישראל (וראו והשוו: עת"מ (י-ם) 25468-09-11 מסרט נגש (אשגריי) נ' שר הפנים (9.9.2012)). העובדה שהמערער למד את השפה העברית רק בשנים האחרונות וכי התקשה לפרוץ מעבר למעגל חברתי מצומצם או לרכוש לעצמו מקצוע הדורש השכלה אין בה כדי להכשילו. נסיבות חייו הקשות הן שהביאוהו לכך, משאיש לא דאג לשיבוצו במסגרת חינוכית כלשהי והוא היה עזוב לנפשו. יש לציין את כוחות הנפש שלו, שגם בנסיבות אלה לא נקלע למעגל חיים עברייני, הוא חי בכבוד מיגיע כפיו, התאמץ ורכש את השפה העברית כשצבר אמצעים ללימודה, מנהל אורח חיים נורמטיבי ויש לו מעגל חברתי המורכב מאזרחים ישראלים. מנגד, דבר אין לו עם מדינת מוצאו, אותה עזב כילד צעיר לימים, מלבד עצם נתינותו.
13. נוכח המסקנות אליהן הגיע בית הדין מצאתי קושי בסעד שהעניק למערער. מקובלת עלי טענת המערער כי בתום השנתיים הקרובות, לא צפוי להיות שינוי נסיבות העשוי להוביל לקבלת החלטה שונה בעניינו. ההיפך הוא הנכון. ניתן לשער כי זיקותיו של המערער לישראל דווקא יתעמקו. היות שהמשיבה לא ערערה על פסק דינו של בית הדין, מתחייבת המסקנה, כי אינה חולקת על כך שהמערער זכאי למעמד בישראל. ואם כך, המסקנה לפיה בעבור כעשרים שנה מעת שנכנס המערער לישראל, בנסיבות כניסתו, טרם בשלה העת לשדרוג מעמדו היא מסקנה מוקשה.
14.המשיבה מבקשת לטעון, כי במקרים נוספים, הדומים לעניינו, נדחו טענות לקבלת מעמד בישראל, וממילא למעמד קבע. ואולם, עיון בפסקי הדין עליהם נסמכת המשיבה מעלה כי אין הראיה דומה לנדון. באותם פסקי הדין, בית המשפט הדגיש את השהייה הבלתי חוקית של מבקש המעמד ובחלקם אף את הפרת התחייבות לצאת את ישראל.
כך, בעניין ברהנו, אגב בחינת זיקת מבקשת המעמד באותה פרשה, ציין בית המשפט כי "טענה בדבר זיקה חזקה לישראל, על-רקע שהות ארוכת שנים בישראל שלא כדין, אף נשקלה לחובתו של מבקש המעמד, למען לא 'יצא חוטא נשכר'" (שם, בפסקה 20). עוד יצוין, כי באותה פרשה לא הוקנה למערערת מעמד מכוח החלטת ממשלה 156 או כחריג לה (מכוח ההסכמה אליה הגיע המדינה במסגרת ההליכים בבית המשפט העליון כפי שפורט לעיל), בעוד שבענייננו, לאחר שנבחנה בקשתו של המערער בחינה פרטנית, הוחלט על מתן אשרה מסוג ב/1. זאת ועוד, מיום שעמד המערער על דעתו ועוד בטרם הפך בגיר, ביקש להסדיר את מעמדו בישראל ושהותו בה, במהלך השנים שחלפו, היא כדין. לא כך נהגה המערערת בעניין ברהנו, שרק בעבור שנים רבות מעת שהפכה לבגירה הגישה בקשה להסדרת מעמדה, וגם לאחר שנדחו בקשותיה נותרה בישראל, שלא כדין.
כמו כן, בעת"מ (י-ם) 34324-09-13 ארגש גודינה טרספה נ' משרד הפנים (12.1.2014) דובר במקרה שבו מבקשי המעמד לא קיימו את התחייבותם לצאת מישראל ולהימנע מהגשת עתירות נוספות (התחייבות אשר קיבלה תוקף של פסק דין). נקבע כי הפרת ההתחייבות מהווה שיקול בדחיית הבקשה לקבלת מעמד מטעמים הומניטאריים (פסקאות 39-38).
בעניין בוטנג, נדון ערעור על פסק דין של בית משפט לעניינים מנהליים, אשר הפך החלטה מנהלית של המשיבה בעניין של מתן מעמד בישראל משיקולים הומניטאריים. בית המשפט העליון קיבל את הערעור בקבעו כי לא היה מקום להתערבותו של בית המשפט בהחלטת הרשות. בית המשפט העליון ציין בפסק דינו, כי "השתהותה של המשיבה בהסדרת מעמדה והפרת מספר התחייבויות לצאת מישראל אכן יוצרים שיקולים כבדי משקל כנגד בקשה לשהות בארץ מטעמים הומניטאריים" (פסקה 5). בנוסף צוין כי "גישה המעניקה משקל שלילי להחלטת המשיבה להישאר בארץ שלא כדין תקופה ארוכה גם לאחר שבגרה, על רקע התחייבויותיה, איננה נטולת הגיון או סבירות" (פסקה 6). כב' השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין הוסיף כי "מקום שבו לשהות הבלתי חוקית מתלווה הפרה של התחייבויות לעזוב את הארץ ועשיית דין עצמי, ומשנבחן עניינה של המערערת שוב ושוב לרבות באשר לשהות הארוכה בארץ, ובהיותה עתה בגירה, לא ראיתי מקום להתערבותנו" (פסקה א'). מן האמור עולה כי ניתן משקל רב לכך שמבקשת המעמד באותה פרשה לא הסדירה את מעמדה לאחר שבגרה וכי היא התחייבה לעזוב את ישראל.
בעניינו, כפי שפורט לעיל, המערער החל בניסיון להסדיר את מעמדו עוד בשנת 2006, ושוהה בישראל בהתאם לרישיון שניתן לו בשנת 2008. אין לומר, אם כך כי המערער השתהה בהסדרת מעמדו. ודאי שלא נפל בהתנהלותו רבב של הפרת התחייבות לעזוב את ישראל, בניגוד לעובדות בעניין בוטנג.
15.על יסוד המקובץ מסקנתי היא, כי טעה בית הדין במסקנתו לפיה יש להורות על הארכת רישיון הישיבה מסוג ב/1, וכי לנוכח קביעותיו שלו היה עליו להורות על הענקת מעמד ארעי למערער, מסוג א/5, לפרק זמן מסוים, על מנת שבסופו תישקל האפשרות לשדרוג מעמדו למעמד קבע. אין באמור משום קביעה כי כל אימת שניתן מעמד מטעמים הומניטאריים על המשיבה להעניק רישיון ישיבה דווקא מסוג זה או אחר. קביעתי מתייחסת אך לנסיבות הייחודיות של המקרה דנן ולנוכח ממצאיו החלוטים של בית הדין לפיהם ניתן לראות במערער כמי שהתערה בישראל.
אני מורה, אפוא, על קבלת הערעור במובן זה, שיוענק למערער מעמד ארעי מסוג א/5 לתקופה של שנתיים החל מיום שיומצא פסק הדין לצדדים. לאחר מכן יהיה על המשיבה לשוב ולהידרש לבחינת שדרוג מעמדו של המערער בישראל.
המשיבה תשלם למערער הוצאות ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 15,000 ₪.
המזכירות תמציא העתק מפסק הדין לב"כ הצדדים.
ניתן היום, כ"ח שבט תשע"ז, 24 פברואר 2017, בהעדר הצדדים.
