השבת היטל שלא כדין

תביעה להשבת מרכיב הקרקע בהיטל סלילה ובהיטל ביוב ששילם התובע לפי דרישת הנתבעת, עם מתן היתר למבנה נוסף במקרקעין. לטענת התובע, גבייתו של מרכיב הקרקע בהיטלים אינה חוקית, בין היתר, נוכח דמי השתתפות בסלילה והיטל ביוב ששולמו בגין אותם המקרקעין בעבר, טרם הבניה החדשה.

השאלה העיקרית העומדת בפני בית המשפט בתיק זה, היא האם בניה חדשה במקרקעין שחויבו בעבר בדמי השתתפות או בהיטל, מצמיחה לרשות זכות לחייב בהיטל נוסף בגין רכיב הקרקע (להבדיל מרכיב ההיטלים המתייחס לשטח הבניה החדשה).

כללי

1. בשנת 1991 רכש התובע זכויות במקרקעין הידועים כגוש 3835 חלקה 32 ברח' אבא הלל סילבר בבאר יעקב (המקרקעין). שטח המקרקעין הוא 10,000 מ"ר. אין מחלוקת כי בעת הרכישה עמד על המקרקעין מבנה בגודל 66 מ"ר (המבנה הישן או הבניה הישנה). התובע הגיש בקשה לבניית יחידת דיור נוספת בשטח של 862.22 מ"ר וניתן לו היתר בתנאים מיום 30/5/07 (המבנה החדש או הבניה החדשה. ראו מסמכי ההיתר בנספח ו' לתצהיר הנתבעת).

    

2. כחלק מההליכים להוצאת היתר הבניה לבניה החדשה, פנה התובע לנתבעת בבקשה לעריכת חשבון אגרות והיטלים. הנתבעת הוציאה לתובע דרישת תשלום בסך כולל של 515,541 ₪, בגין היטל ביוב מכוח חוק העזר לבאר יעקב (ביוב), התשס"א-2001 (חוק העזר לביוב); ובגין היטל סלילת כביש ומדרכה מכוח חוק העזר לבאר יעקב (סלילת רחובות), התשס"ו-2005 (חוק העזר לסלילה 2005).

    

3. בתחילה הוטלו היטלים בגין רכיב שטח הבניה החדשה וכן, בגין רכיב הקרקע בשטח של 1,750 מ"ר. שטח הקרקע נקבע לפי הוראת אגף ההנדסה, שלפיה "... שטח המגרש עליו ימוקמו 2 הבתים הוא 3,500 מ"ר והוא יחולק בין 2 הבתים - 1,750 לכל בית". פניית אגף הנדסה ופיתוח למנהל מחלקת הגביה מיום 4/12/07 והחשבון לתשלום מאותו תאריך, מצורפים כנספחים ח'-ט' לתצהיר הנתבעת (דרישת התשלום המקורית).

    

4. לאחר מכן, הורה אגף ההנדסה והפיקוח לאגף הגביה להוציא חשבון חדש, כדלקמן: "על המגרש קיים בית שתופס שטח של 500 מ"ר. הוגשה בקשה לבית נוסף שתופס שטח של 900 מ"ר מהמגרש. לפי הנחיות ראש המועצה מר ניסים גוזלן, השטח שבין 2 הבתים ייחשב כשטח חקלאי". בהתאם הוציא אגף הגביה דרישת תשלום מתוקנת על סך כולל של 329,550 ₪, לפי שטח קרקע של 900 מ"ר (במקום 1,750 מ"ר שבדרישת התשלום המקורית). פניית אגף הנדסה ופיתוח למנהל מחלקת הגביה מיום 6/1/08 והחשבון מיום 8/1/08 מצורפים בנספחים י'-יא' לתצהיר הנתבעת (דרישת התשלום המתוקנת).

    

5. התובע שילם את הסכומים לפי דרישת התשלום המתוקנת, לטענתו, תחת מחאה. (קבלה מיום 23/1/08 מצורפת בנספח א' לכתב התביעה ובנספח יב' לתצהיר הנתבעת).

    

6. אין מחלוקת, כי בגין המקרקעין שולמו למועצה לאורך השנים, ובטרם נגבו הסכומים השנויים במחלוקת בתיק זה, תשלומי חובה כדלקמן:

    

   • בעלי המגרש הקודמים שילמו ביום 29/8/1981 דמי השתתפות בעלויות סלילה בסך של 341.10 לירות, בהתאם לאורך חזית המקרקעין הגובלת עם הכביש (ס' 6 לתצהיר הנתבעת והתחשיב המצורף לו בנספח ב', להלן: התחשיב).

      

   • התובע שילם ביום 25/10/2006 היטל ביוב בסך של 25,255 ₪ לפי דרישה מיום 11/7/2006. מעיון במסמכים שהמציאה הנתבעת בעניין זה עולה, כי ההיטל חושב לפי שטח בנוי 66 מ"ר וקרקע בשטח 500 מ"ר (נספחים ג' ו- ד' לתצהיר הנתבעת).

      

7. ביום 10/10/2011, בחלוף מספר שנים מעם ביצוע התשלום לפי דרישת התשלום המתוקנת, פנה התובע לנתבעת בדרישה בכתב להשיב לו חלק מהסכומים ששילם כאמור, בטענה שנגבו ממנו שלא כדין (נספח ד' לכתב התביעה). דרישתו לא נענתה, ומכאן התביעה.

    

8. התביעה להשבה מתייחסת לאגרות והיטלים בגין רכיב הקרקע בלבד, בסך כולל של 201,546 ₪ (165,141 ₪ היטל סלילה ו- 36,405 ₪ היטל ביוב) בצירוף ה"ה וריבית לפי חוק הרשויות המקומיות, ובסך הכל 301,921 ₪ (ראו בין היתר, ס' 8, 14 לכתב התביעה וכן, ס' 24 לסיכומים).

    

   טענות התובע

9. לטענת התובע, דרישת התשלום (המקורית והמתוקנת) עולה כדי כפל חיוב ונוגדת את עקרון החד-פעמיות של ההיטל. יתר על כן, ככל שבעלי המקרקעין הקודמים לא חויבו במלוא ההיטל (טענה מוכחשת כשלעצמה) הרי שחובת התשלום מוטלת עליהם ולא על התובע, והנתבעת אינה יכולה לבוא בדרישה לתובע. לפיכך, חיוב התובע בהיטלים שלא כדין מזכה אותו בהשבה לפי חוק עשיית עושר ולא במשפט.

    

10. לטענת התובע, החיוב בהיטל הסלילה הינו חיוב שלא כדין גם בגין רכיב הבניה, שכן הסלילה מומנה בדרך של דמי השתתפות. יחד עם זאת, התובע מוותר על החזר התשלום בגין החיוב ברכיב השטח הבנוי, שכן אינו מעוניין לדחות את בירור תביעתו. התביעה מתייחסת, כאמור, לחיוב בגין רכיב הקרקע בלבד.

     

11. בכל מקרה, העילה שבבסיס החיוב בהיטלים, התיישנה. לפי ס' 2 לחוק העזר לסלילה 2005, החיוב מתגבש במועד תחילת סלילת הרחוב גובל בנכס, שנסלל לפני עשרות שנים. כך גם ביחס לביוב. הוראות דומות מצויות בסעיפים 2 ו- 3 לחוק העזר לביוב, שלפיהם התשלום חל במועד שבו נמסרה הודעה על חיבור המקרקעין למערכת הביוב, לפני שנים רבות.

     

12. לחלופין, הנתבעת מנועה מלטעון לקיומו של חוב, שכן בעת העברת המקרקעין על שמו של התובע, ניתן לו אישור לרשם המקרקעין בדבר העדר חובות, לרבות אגרות והיטלים.

     

13. לחילופי חילופין, ככל שיימצא כי החיוב בהיטלים נעשה כדין, הרי שהוא צריך להתבצע לפי תעריפי חוקי העזר, שהיו בתוקף בעת סלילת הכביש והמדרכה או התקנת הביוב, לפי העניין. לפיכך, החיוב מכוח חוק העזר לבאר יעקב (סלילת רחובות), התשמ"א-1981, הינו, לכל היותר, 4,815.73 ₪; והחיוב לפי חוק עזר לבאר יעקב (ביוב), תשל"ב-1972, הינו, לכל היותר, 8,908.74 ₪ (ס' 31-32 לכתב התביעה והתחשיבים, נספחים ה'-ו' לכתב התביעה).

     

14. לבסוף טוען התובע, כי הופלה לרעה ביחס לשני שכניו, אשר אף אליהם נשלחה דרישת תשלום הכוללת חיוב בגין רכיב קרקע. לטענתו, הנ"ל קבלו על חיובם בגין רכיב הקרקע, והנתבעת נאותה לבטל או להפחית בצורה דרמטית חיובים אלה, בניגוד לפועלה בעניינו של התובע.

     

    טענות הנתבעת

15. לטענת הנתבעת, החיוב בגין ההיטלים נעשה כדין, הן מבחינת עצם החיוב בגין רכיב הקרקע והן מבחינת התעריפים.

     

16. לטענת הנתבעת, היא מחייבת באגרות והיטלים רק את השטחים התוחמים את המגרש שעליו המבנה, כפי שהם מצוינים בהיתר הבניה. החלקות המצויות בתחום המועצה כוללות משקים ושטחים נרחבים שלא חויבו מעולם באגרות והיטלים, כיוון שאינם תוחמים את שטח המגרש הכולל את המבנים וככלל, מהווים שטחים חקלאיים. עם בנייתו של מבנה חדש מתגבש חיוב חדש, שחל על הקרקע שתוחמת את המגרש של אותו מבנה. כך גם ביחס לתובע. תחילה חויב שטח של 500 מ"ר בהיטלים ואגרות ואילו עם הבניה החדשה, חויב שטח נוסף של 900 מ"ר המצטרף לו. בגין השטח של 900 מ"ר מעולם לא שולמו אגרות והיטלים. מדובר בחיוב שהתגבש עם הבניה החדשה, ואין מדובר בחיוב כפל. כיוון שכך, התעריף הנכון הוא גם לפי החוקים החדשים, שחלו במועד שקם החיוב, הנובע מהבניה החדשה. מאותו טעם, הדרישה לתשלום בגין מרכיב הקרקע גם לא התיישנה.

     

17. עוד טוענת הנתבעת, שהתובע שילם את האגרות וההיטלים ביום 23/1/2008 ללא כל מחאה ואף לאחר שידע, לפי טענתו, על הסכומים המופחתים ששילמו שכניו. יתר על כן, לפי גרסתו, שולם התשלום המופחת לאחר מו"מ עם ראש המועצה, כפשרה שהוצעה לו בהמשך לשיחותיו עמו.

     

18. בנוסף, פניית התובע להחזר התקבלה רק ביום 10/10/2011, בחלוף כמעט 4 שנים ממועד התשלום. יש לדחות את תביעתו גם מחמת מניעות ושיהוי, לנוכח העובדה שלצד התשלום וחוסר המעש לאורך שנים, הנתבעת הסתמכה על כך באופן המשנה את מצבה של המועצה לרעה ואין לחייבה להשיב כספים שכבר הוצאו לטובת הציבור. לטענת הנתבעת בסיכומיה, בנסיבות כאמור ובשים לב להסתמכות הנתבעת על תשלומי החובה ולפגיעה בקופה הציבורית וכפועל יוצא מכך גם באינטרס הציבורי - יש לשלול את ההשבה מכוח סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט.

     

19. לטענת הנתבעת, יש לדחות את התביעה גם מחמת אי מיצוי הליכי ערר וערעור הקבועים בדין.

     

20. הנתבעת דוחה את טענת האפליה, שלא הוכחה. לטענתה, הבסיס לדרישות התשלום שהופנו לשכניו של התובע שונה.

     

    הראיות

21. מטעם התובע הוגשו תצהירו שלו וכן חוות דעתו של הכלכלן, אורי בן ישי. מטעם הנתבעת הוגש תצהירה של הגב' חבצלת סרור, מנהלת הגביה במועצה. בעלי הדין נחקרו על תצהירים. הצדדים סיכמו בכתב.

     

    דיון והכרעה

22. לאחר ששמעתי את הראיות ועיינתי בחומר שהוגש לתיק בית המשפט ובסיכומי הצדדים, אני מקבלת את התביעה. הכל כמפורט להלן.

     

    היטל סלילה (רכיב הקרקע)

23. כאמור, בעליו הקודמים של הנכס שילמו דמי השתתפות. לפי המידע שהמציאה הנתבעת בראיותיה, ובמיוחד מהתחשיב מיום 29/3/1979 (נספח ב' לתצהירה) עולה, כי החיוב הוא פונקציה של חלוקת ההוצאות שהוצאו לסלילה בפועל, בהתאם לאורך חזית המקרקעין הפונה לכביש.

     

24. הדרישה והתשלום בשיטת דמי ההשתתפות, נעשו מכוחו של חוק העזר לבאר יעקב (סלילת רחובות), תשכ"ב-1962 (חוק העזר לסלילה הישן). לפי ס' 5 לחוק זה "בעלי הנכסים הגובלים ברחוב שבו נסלל כביש, לפי חוק עזר זה, ישתתפו בהוצאות סלילתו כדי 75%. סכום השתתפותם זה יחולק ביניהם ביחס לאורך חזיתות נכסיהם הגובלים את הרחוב וישולם למועצה על ידי כל אחד מהם, מיד עם השלמת הסלילה..." (הדגשות אינן במקור - י.ב).

     

25. מתחילת שנות השבעים החלו הרשויות המקומיות בישראל לעבור מחיוב בשיטת דמי השתתפות לחיוב בשיטת ההיטל. שיטת דמי ההשתתפות התבססה על החזר הוצאות שהוציאה הרשות בגין סלילת כבישים ומדרכות בתחומה, תוך גביית שיעור מסוים מההוצאות שהוצאו בפועל בגין הסלילה מבעלי הנכסים הגובלים ברחוב. החיוב בשיטת דמי ההשתתפות הוא חיוב רב-פעמי, תשלום כנגד כל עבודת סלילה המבוצעת בסמוך לנכס. שיטת ההיטל מבוססת על תשלום תעריף קבוע ליחידת שטח (קרקע ומבנה). התשלום הוא חד-פעמי באופיו ומגלם את תחזית הוצאות הרשות בגין סלילת כלל הרחובות (כבישים ומדרכות) בתחומה. בעוד ששיטת דמי ההשתתפות שיקפה כאמור החזר תשלום עבור הוצאות שהוצאו בפועל, באופן היוצר זיקה ישירה והדוקה בין בעל הנכס לבין עבודות התשתית ולבין ההוצאות שהוצאו; בשיטת ההיטל החיוב מתייחס גם לתשתיות שטרם הוקמו ברחבי הרשות (אף ללא זיקה ישירה לנכס) וגם להוצאות עתידיות שעשויות להידרש לצורך שיפור התשתיות שהוקמו בסמוך לנכס (להשוואה בין השיטות ראו: שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות (כרך א', מהדורה שניה, תשס"א-2005) עמ' 111-120 וכן, בעמ' 177-181; עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24/6/12)).

     

26. הנתבעת עברה משיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטל עם חקיקת חוק העזר לבאר יעקב (סלילת רחובות), התשמ"א-1981. בהמשך הוחלף גם הוא בחוק עזר משנת 1991 ובחוק העזר לסלילה משנת 2005, אשר מכוחו הוטל החיוב נושא התביעה כאן. לפי חוקי עזר אלה, המחילים את שיטת ההיטל, הסכום לתשלום הוא הסכום המתקבל ממכפלת שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס, בתעריפי ההיטל שבחוק העזר.

     

27. שינוי שיטת החיוב, מחייב התייחסות מיוחדת למקרקעין שחויבו בזמנו בדמי השתתפות, שכן כאמור, דמי ההשתתפות שנגבו מהתושבים מצומצמים לכיסוי ההוצאות שהוצאו בפועל לסלילת כביש ומדרכה הגובלים בנכס בלבד. נשאלת השאלה כיצד ואיך, אם בכלל, יחויבו בעלי נכסים הגובלים ביחס לעבודות הסלילה שיבוצעו בסמוך לנכס בעתיד או ביחס להוצאות סלילה ברחבי הרשות המקומית; והאם יש לעשות, לצורך העניין, אבחנה בין שני מרכיבי ההיטל - רכיב הקרקע ורכיב הבניה.

     

28. חוק העזר לסלילה משנת 2005, מתייחס לסוגיה זו, וקובע כדלקמן:

    2. (א) היטל סלילת רחובות נועד לכיסוי הוצאות המועצה בשל סלילת רחובות בתחומה, ללא זיקה לעלות ביצוע עבודות סלילת רחוב הגובל בנכס נושא החיוב.

    (ב) היטל סלילת רחובות יוטל על בעל נכס בהתקיים אחד מהמקרים האלה:

    (1) תחילת סלילת סוג רחוב גובל בנכס ...

    (2) אישור בניה חדשה; ...

    ...

    (ג) היטל שעילתו בניה חדשה ישולם גם אם נסלל הרחוב הגובל לפני כניסתו לתוקף של חוק עזר זה. 

     

    3. (א) היטל סלילת רחובות לנכס למגורים, יחושב לפי שטח הקרקע ושטח הבנין שבנכס וסכומו יהיה הסכום המתקבל ממכפלת שטח הקרקע ושטח הבנין בנכס, בתעריפי ההיטל שבתוספת הראשונה.

    (ב) היטל שעילתו הינה לפי סעיפים 2(ב)(1) ו- 7(ב) ישולם לפי תעריפי ההיטל המעודכנים. היטל שעילתו הינה לפי סעיפים 2(ב)(2) ישולם לפי תעריפי ההיטל שבתוקף מתן ההיתר.

    (ג) שולמו בעד נכס בשל סלילת רחוב גובל -

    (1) דמי פיתוח, היטל קודם או היטל סלילת רחובות (להלן- חיוב ראשון) ...

    (2) דמי השתתפות, לא ייכללו שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס בעת תחילתו של חוק עזר זה, במניין השטחים לפי סעיף קטן (א), לצורך חישוב היטל סלילת רחובות, בשל אותו סוג רחוב שבעדו שולם החיוב הראשון.

    (ד) שולמו בעבור נכס חיוב ראשון או דמי השתתפות, יחויב בעל הנכס פעם נוספת בתשלום היטל סלילת רחובות, בשל בניה חדשה שאושרה לאחר ששולמו החיוב הראשון או דמי ההשתתפות. (ההדגשות שלי - י.ב).

     

29. לפי חוק העזר באפשרות המועצה להטיל היטל סלילה עם תחילת סלילתו של רחוב גובל וכן, עם אישור בניה חדשה. נקבע במפורש כי בניה חדשה היא "אירוע מס" גם ביחס למקרקעין ששולמו בגינם דמי השתתפות בעבר וגם אם נסלל הרחוב הגובל לפני כניסתו לתוקף של חוק עזר זה. אלא שבמקרה כזה, יוטל היטל סלילה מופחת המתחשב בדמי ההשתתפות ששולמו בעבר, באופן שנקבע בחוק העזר. לפי הוראות חוק העזר הברורות כפשוטן, החיוב אפשרי רק ביחס למרכיב הבניה החדשה ולא ביחס לרכיב הקרקע. כך, בסעיף 3(ד) נקבע כי באפשרותה של המועצה לחייב את בעל הנכס בתשלום נוסף, על אף ששילם בעבר דמי השתתפות "בשל בניה חדשה שאושרה לאחר ששולמו החיוב הראשון או דמי ההשתתפות"; ובסעיף 3(ג)(2) נקבע, כי לצורך חישוב ההיטל (הנוסף), "לא ייכללו שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס בעת תחילתו של חוק עזר זה" (ס' 3(ג)(2)). כלומר, לא יבואו בחשבון שטחי קרקע ומבנה שהיו קיימים בנכס בעת תחילת תוקפו של חוק העזר. כיוון שככלל אין שינוי פיזי בשטח הקרקע לאורך השנים ואין הוא גדל, פועל יוצא של ההוראות הללו הוא, שלפי חוק העזר לסלילה 2005, במקרה של בניה חדשה, לא ניתן לגבות היטל הסלילה בגין שטחי קרקע (ובניין) כפי שהיו בנכס בעת תשלום דמי ההשתתפות, אלא רק בגין תוספת שטח הבניה.

     

30. כזכור, עם אישור בניה חדשה במקרקעין, הנתבעת חייבה את התובע בתשלום היטל סלילה הן בגין רכיב הבניה החדשה והן בגין רכיב הקרקע (ביחס ל- 900 מ"ר מהקרקע). לטענת הנתבעת, שטח קרקע זה מעולם לא חויב בהיטלי פיתוח שכן בטרם הגשת הבקשה להיתר על ידי התובע, שטח זה לא נכלל בשטחים החייבים בתשלום אגרות והיטלים. לטענתה, ככלל, על פי המדיניות הכללית הנקוטה בידה, היא מחייבת באגרות והיטלי פיתוח בגין רכיב הקרקע רק את השטחים התוחמים את המגרש נשוא המבנה כפי שהם מצויים בהיתר הבניה (ראו למשל ס' 15 לסיכומים). בשטחה קיימים שטחים נרחבים שמעולם לא חויבו באגרות והיטלים כיוון שאינם תוחמים מגרש הכולל מבנה וככלל, מהווים שטחים חקלאיים. לשיטתה של הנתבעת השטח שחויב (900 מ"ר) הוא כביכול בגדר קרקע "חדשה" עבורה לא שולם כל מס או היטל בעבר, מכיוון שלא הייתה כלולה בשטח התוחם את המבנה הישן ומטעם זה, החיוב הינו חד-פעמי. אני דוחה את טענות הנתבעת.

     

31. טענת הנתבעת איננה רלבנטית כלל למקרה דנן, שבו קודם לבניה החדשה ולהטלת היטל הסלילה הנוסף בגינה, חויבו בעלי המקרקעין בדמי השתתפות בגין סלילה. שהרי, כאמור, לצורך החיוב בדמי השתתפות, מובא בחשבון אורך חזית המגרש הפונה לכביש (כפי שגם עולה מהתחשיב שצירפה הנתבעת); ואין כל רלבנטיות לשאלה מהו שטח הקרקע שתוחם כביכול את המגרש עליו מצוי המבנה הישן שהיה בנוי במקרקעין באותה עת, עליו נשענת הנתבעת בטענותיה. ממילא גם הביאו בחשבון את מלוא המקרקעין בהיבט הרלבנטי לחישוב דמי ההשתתפות - אורך הצלע הגובלת בכביש - ללא התחשבות ב"שטח התוחם את המגרש נושא המבנה", כלשונה של הנתבעת (שטח אשר כשלעצמו, לא ברור מהו ועל סמך מה נקבע פיזית ומשפטית).

     

32. גם אילו הייתה רלבנטיות לשטח הקרקע התוחם כביכול את המגרש שעליו המבנה לצורך החיוב בדמי השתתפות, המבחן להטלת היטל נוסף בגין בניה חדשה לפי חוק העזר לסלילה, איננו מהו היקף השטח שלקחה הנתבעת בפועל בחשבון עת שחייבה בדמי ההשתתפות; אלא מה היה שטח הקרקע בעת שנכנס לתוקף חוק העזר לסלילה החדש, כפי שנקבע במפורש בהוראות חוק העזר ("לא ייכללו שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס בעת תחילתו של חוק עזר זה"). שטח הקרקע לא השתנה, אף אם טרם נוצלו באותה עת מלוא זכויות הבניה ובכל מקרה, לא נטען ולא הוכח שהשתנה במרוצת השנים. הטענה העובדתית ביחס למדיניות הכללית של הנתבעת ויישומה בעניין שלפנינו לא הוכחה, אף היא. מעבר לאמירה סתמית וכללית כאמור בתצהיר בדבר מדיניות הנתבעת, לא הונחה תשתית נורמטיבית מתאימה לפעולתה בדרך זו. ארחיב מעט בעניין אחרון זה, שהוא רלבנטי גם לחיוב הנוסף בהיטל ביוב, שיידון בהמשך.

     

33. בהיבט העובדתי, לא הוצגו ראיות כלשהן מהן ניתן ללמוד, כיצד, אם בכלל, הוגדר לצורך העניין, שטח כזה או אחר, כשטח התוחם את המגרש שבו מצוי כביכול המבנה המקורי. הטענה אף נסתרת מההיתר לבניה החדשה. בהיתר זה רשום כי שטח המקרקעין הוא 10,000 מ"ר (זהו שטח החלקה כולה וכפי שהיה גם במקור) אך הנתבעת ביקשה לחייב רק על חלק קטן משטח זה. דהיינו: בניגוד לטענה, בהטילה את היטל הסלילה (והיטל הביוב) נושא התביעה, הנתבעת לא הסתמכה על השטח הרשום בהיתר. בנוסף, לא הוכח, כי השטחים שלא חויבו, הם בבחינת אדמה חקלאית. כמובא לעיל במסמך של אגף ההנדסה (נספח י') על פיו הוצאה הדרישה המתוקנת נאמר כי "לפי הנחיות ראש המועצה .. השטח שבין 2 הבתים ייחשב שטח חקלאי". מעבר לכך, אין בראיות הנתבעת דבר לתמוך בסיווג המקרקעין כקרקע חקלאית. עמדת הנתבעת לא בוססה כמדיניות כללית ולא בוסס יישומה הפרטני ביחס למקרקעי התובע. עצם קיומן של שתי דרישות התשלום, כאשר בשניה הופחת שטח הקרקע מ- 1750 מ"ר ל- 500 מ"ר על סמך הוראת אגף ההנדסה הנ"ל שסיווגה חלק מהשטח כאדמה חקלאית, היא כשלעצמה - מעידה על הבעייתיות ועל פניו, על העדר קריטריונים ברורים ומוסדרים לעניין. לא הוצג הבסיס המשפטי שמכוחו התיימרה הנתבעת לפעול לקיצוץ שטח הקרקע בדרך זו לצורך תחשיב ההיטל. לפי חוק העזר לסלילה משנת 2005 "שטח קרקע" לצורך החיוב בהיטל מוגדר "כשטחה הכולל של הקרקע שבנכס לרבות הקרקע שעליה ניצב הבניין". דהיינו: בניגוד גמור לגישת הנתבעת, יחידת השטח הרלבנטית להטלת ההיטל ברכיב הקרקע היא מלוא שטח המקרקעין, ללא קשר לגודל המבנה או המבנים שעליו. ההתייחסות היא כמקובל, ליחידות הקרקע כפי שהן רשומות בלשכת רישום המקרקעין. אין הגדרה אחרת לצורך חוק העזר. ההגדרה היא הגדרת ריבוי שמטרתה להבהיר כי גם השטח שעליו בנוי המבנה יבוא בחשבון ההיטל ברכיב הקרקע, בנוסף לרכיב המבנה. אכן, "אדמה חקלאית" כהגדרתה בחוק העזר לסלילה, פטורה מהיטל סלילה (תקנה 7). אלא שלפי סעיף ההגדרות בחוק העזר אדמה חקלאית היא "קרקע שאינה בניין וייעודה חקלאות לפי תוכנית כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, ואין משתמשים בה או שלא ניתן לגביה היתר לשימוש אחר". לא מכוחו של פטור זה פעלה הנתבעת. לא נטען ולא הוכח שמדובר באדמה חקלאית כהגדרת חוק העזר. יש לציין כי הוראות דומות ביחס להגדרת שטח קרקע ואדמה חקלאית יש גם בחוק העזר לביוב (ראו ס' 1, הוא סעיף ההגדרות).

     

34. קיצורו של דבר, אני סבורה, כי על פי הוראות חוק העזר לסלילה משנת 2005 של באר יעקב, רשאית האחרונה לחייב בהיטל סלילה שעילתו בניה חדשה בגין רחוב או כביש שנסללו קודם לתחילתו, תחת משטר משפטי של דמי השתתפות - בגין מרכיב הבניה החדשה, בלבד. הנתבעת איננה רשאית לחייב בהיטל הסלילה שעילתו בניה חדשה, בגין מרכיב הקרקע.

     

35. אוסיף, כי דומה שאין מחלוקת של ממש, כי בחוקי עזר כדוגמת זה של הנתבעת - המעגן במפורש את אישור תוספת הבניה כאירוע מס עצמאי וגם ביחס לנכס ששולמו בגינו בעבר דמי השתתפות, וחל גם כאשר הרחוב נסלל טרם כניסתו לתוקף של החוק - אין קושי בחיוב בגין תוספת בניה חדשה בגין רכיב הבניה. הדבר מתיישב גם עם המדיניות המשפטית הראויה והרצויה, תוך איזון ראוי בין זכויות בעלי הנכסים הגובלים ברחובות ישנים לבין צורכי הפיתוח של היישוב ושיקולים של צדק חלוקתי (ראו גם שפיר, שם, בעמ' 184-185, 571-575. ראו גם ע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד, פ"ד נד(5) 15; ע"א 1537/06 נ. מנחמי (1987) בע"מ נ' עיריית תל-אביב יפו מיום 20/10/09).

     

36. עוד אציין, כי כיוון שדמי ההשתתפות שולמו, איני נדרשת לשאלה מהו הדין במקרה שלא שולמו, על כל נגזרותיה (האפשרות לחייב, עד מתי, את מי ולפי איזה תעריף).

     

37. לבסוף, במהלך חקירתה הנגדית של המצהירה מטעם הנתבעת, הועלתה טענה חדשה, שלפיה הכביש נסלל מחדש ו/או הורחב בשנת 2008 (עמ' 14 ש' 8-21). זוהי עדות כבושה שאין לה יסוד בראיות שהגישה הנתבעת, ובצדק התנגד ב"כ התובע להרחבת חזית (ס' 57 לסיכומים). הטענה לא באה בכתב ההגנה, לא הועלתה בתצהירה של הגב' סרור ולא הוגשו ראיות אחרות כלשהן לתמיכה בה. מעבר לדרוש אציין, כי גם אם בוצעו עבודות נוספות בכביש דומה שאין בכך כדי לשנות את המסקנה שניתן להטיל היטל סלילה רק בגין רכיב הבניה (החדשה) ולא בגין רכיב הקרקע [ראו למשל עע"ם 912/08 מישור הבונים בע"מ נ' עיריית הרצליה (8/7/2010); בע"א 13/09 א.ר.י מזרחי ובניו בניה והשקעות בע"מ נ' עיריית בת ים (18/7/2011)].

     

38. ועוד - שני הצדדים לא ערכו אבחנה בין סלילת מדרכה לסלילת הכביש, אף שעל התובע הוטל הן היטל סלילת רחוב והן היטל סלילת כביש (הנתבעת גם לא ערכה אבחנה בדיון בין היטל סלילה לבין היטל ביוב). החיוב בתשלומים אלה נובע מהוראות אותו חוק עזר שנדונו לעיל. יש להניח, אפוא, כי החיוב בדמי השתתפות כלל סלילת כביש ומדרכה וביצועם נעשה בתוך אותה תקופה (ראו גם ס' 6 לתצהיר הנתבעת, לפיו הבעלים הקודמים שילמו דמי השתתפות סלילת רחובות).

     

39. סיכומו של הדיון עד כה - אני קובעת כי החיוב בהיטל סלילה בגין מרכיב הקרקע, בעילה של בניה חדשה, הינו חיוב שלא כדין, שנעשה בחריגה מהסמכות שלפי חוק העזר לסלילה של באר יעקב והוא אף בגדר חיוב כפול, נוכח תשלום דמי השתתפות.

     

    היטל ביוב (רכיב הקרקע)

40. לפי תצהיר הנתבעת שלא נסתר, בשנת 2006 חובר המבנה הישן לראשונה למערכת הביוב הציבורית. בהתאם, ביום 11/7/06, הנתבעת שלחה לתובע דרישת תשלום להיטל ביוב. אין חולק כי התובע שילם את ההיטל שהוטל עליו (ס' 8 וכן, נספחים ג' ו-ד' לתצהיר הנתבעת).

41. כמפורט לעיל, עם אישור היתר בניה שלחה הנתבעת לתובע דרישה לתשלום היטל נוסף. הדרישה מקורית (בחישוב לפי שטח בנוי של 756 מ"ר ושטח קרקע של 1750 מ"ר) בוטלה, והוצאה דרישת תשלום מתוקנת (בחישוב לפי 770 מ"ר בנוי ושטח קרקע של 900 מ"ר).

     

42. לא עלה בידי התובע להוכיח את טענתו, כי המקרקעין היו מחוברים למערכת ביוב עובר לדרישת התשלום בשנת 2006 ולא הוכח כי שולמו דמי השתתפות ו/או כל חיוב אחר בעבר בקשר לתשתית הביוב, בנוסף ובטרם לתשלום ההיטל משנת 2006. מקובלת עלי גרסת הנתבעת, שכאמור, לא נסתרה ומתיישבת עם הראיות, שלפיה בשנת 2006 המבנה הישן חובר לראשונה למערכת הביוב הציבורית. הדרישה הראשונה לתשלום היטל הביוב באה בחלוף 15 שנים ממועד שהתובע רכש את המקרקעין, בעת שהיה בנוי עליו המבנה הישן בלבד וללא קשר לבניה החדשה, בגינה התבקש היתר רק מאוחר יותר. לפי מכתב הדרישה לתשלום ההיטל משנת 2006 (נספח ג' לתצהיר הנתבעת) "תחילת העבודה, תלוי(ה) בתשלומי האגרות, לפיכך הנך מתבקש שלא לעכב התשלום כמחויב בחוק". יש בפרטים אלה כדי לתמוך בגרסת הנתבעת. אני דוחה את טענת התובע כאילו היה על הנתבעת לצרף אסמכתא למועד ביצוע העבודות דווקא או כי באי-צירופה של ראיה כזו (וכזו בלבד), יש כדי להביא לביסוס טענת התובע.

     

43. בשונה מהמצב בעניין היטל הסלילה שנדון לעיל, שני התשלומים ששולמו בגין הביוב - ההיטל ששילם התובע בשנת 2006 והתשלום הנוסף, נושא התביעה, ששילם לפי דרישת התשלום המתוקנת - הוטלו מכוח חוק העזר לביוב ולפי שיטת ההיטל ובעל המקרקעין במועד שתי הדרישות, היה התובע. השאלה המתעוררת כאן היא האם בניה חדשה מקימה לנתבעת סמכות להטיל היטל ביוב נוסף על רכיב הקרקע, במקרה שבו שולם היטל קודם, טרם הבניה חדשה.

     

44. הטלת היטל ביוב הוסדרה בעבר גם בחקיקה ראשית, חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 (חוק הביוב). הסעיפים הרלבנטיים להטלת היטל ביוב ואגרות בחוק הביוב, בוטלו רק בשנת 2009 (בתיקון מס' 7 לחוק הביוב, תשס"ט-2009) והיו בתוקף בעת שהוטלו על התובע שני ההיטלים.

     

45. סעיף 18 לחוק הביוב (טרם שבוטל) קבע כדלקמן (ההדגשה שלי - י.ב):

    18.   ואלה הם הכללים שלפיהם ייקבעו שיעורי ההיטל בחוק העזר:

    (1)   השיעורים ייקבעו לפי כל מטר מרובע של קרקע וכל מטר מרובע או מטר מעוקב של בניה;

    (2)   מטר מרובע ומטר מעוקב של בניה יחושבו לענין זה, לפי הבנוי למעשה, בכל קומותיו של הבנין, ולפי הניתן לבניה בנכס לפי כל תכנית בנין עיר המחייבת באותו מקום או לפי רשיון בניה לפי פקודת בנין ערים, 1936, הכל לפי השטח והנפח הגדול יותר;

    (3)   על אף האמור בפסקה (2) רשאית רשות מקומית לקבוע בחוק עזר כי מטר מרובע או מטר מעוקב של בניה יחושבו לפי הבנוי למעשה בכל קומותיו של הבנין, ומשעשתה כן, חייבים בעלי הנכס בהיטל על כל תוספת של מטר מרובע או מטר מעוקב של בניה שתיווסף לנכס אחרי מסירת ההודעה לפי סעיף 16, לפי השיעור המחייב בשעת גמר בניית התוספת.

     

46. בהתאם להוראות חוק הביוב, ההיטל נקבע לפי שטח הקרקע ושטח או נפח הבניה בנכס, לפי הבניה בפועל או לפי הניתן לבניה לפי המצב התכנוני, הגדול מבניהם. ואולם החוק מאפשר גם להטיל היטל לפי הבנוי בפועל, כחיוב ראשוני ולחייב בחיוב נוסף, עם תוספת בניה חדשה. בסעיף 18(3) לחוק הביוב (טרם שבוטל) נקבע, כי הרשות המקומית רשאית להטיל את החיוב בגין מרכיב הבניה לפי הבנוי למעשה, ומשעשתה כן, יחויבו בעלי הנכסים לשלם לה תוספת בגין כל מטר רבוע או מטר מעוקב של תוספת בניה בנכסם, לפי השיעור המחייב בשעת גמר התוספת.

     

47. חוק העזר לביוב של באר יעקב שהותקן בשנת 2001, נעשה, בין היתר, מכוחו ולאור הוראותיו הנ"ל של חוק הביוב. אלו הן ההוראות הרלוונטיות בחוק העזר (ההדגשה שלי-י.ב):

     

    2. (א) בעל נכס שנמסרה לו הודעה בכתב מאת המועצה על התקנתו או על קנייתו של ביוב שישמש את אותו נכס כאמור בסעיף 16 לחוק, חייב בתשלום היטל ביוב בעד השלב העומד להתקנה כאמור בהודעה.

    ...

    3. (א) היטל ביוב לכל בעל נכס, לרבות נכס לתעשיה או בית עסק, יחושב לפי שטח הקרקע ושטח הבנין שבנכס, וסכומו יהיה הסכום המתקבל ממכפלת הסך המצטבר של השטחים שלהלן בשיעורם של תעריפי ההיטל שבתוספת, המעודכן ליום התשלום בפועל; ואלה השטחים:

    (1) שטחה הכולל של הקרקע בנכס, כולל שטח הקרקע שעליה ניצב בנין.

    (2) שטחו של בניין הנמצא בנכס בעת חישוב ההיטל, לרבות שטח של כל בניין או כל תוספת בניין שנבנו בנכס בלא היתר בניה או בסטיה ממנו ....

    (3) שטחו של בנין עתידי או שטחה של תוספת לבנין (להלן-בניה עתידית) שהוגשה לגביהם בקשה להיתר בניה - לפי שטחם בתכניות הבניה שצורפו לבקשה להיתר בניה.

    ....

    (ד) שילם בעבר בעלו של נכס היטל ביוב (להלן-היטל קודם) בעד שטח שבנכסו, לא ייכלל אותו שטח, לענין חישוב היטל ביוב במנין השטחים כאמור בסעיף קטן (א).

    (ה) מבלי לגרוע מהאמור בחוק עזר זה, חויב בעל נכס בהיטל קודם, הוא יחויב פעם נוספת בתשלום היטל ביוב בהתאם להוראות חוק עזר זה, בעד בנין חדש או תוספת בנין, לפי העניין, שנבנו בנכס לאחר חישוב ההיטל הקודם.

     

48. הנה כי כן, חוק העזר לביוב מאפשר לנתבעת להטיל היטל ביוב נוסף כשמתבקשת בניה חדשה או תוספת בניה (ס' 3(ה)). לפי הוראות חוק העזר, היטל הביוב מחושב כפונקציה של שטחה הכולל של הקרקע בנכס, כולל שטח הקרקע שעליה ניצב בנין. התשלום הראשון, הוא ההיטל הקודם כהגדרתו בחוק העזר לביוב - חושב לפי רכיב קרקע בשטח 500 מ"ר ורכיב בנייה בשטח 66 מ"ר (ראו לפי הקבלה על תשלום, נספח ד' לתצהיר הנתבעת). דרישת התשלום (המתוקנת) להיטל נוסף שעילתה תוספת בניה, נעשתה לפי שטח בנוי של 770 מ"ר ושטח קרקע של 900 מ"ר.

     

49. גם בעניין זה, להזכיר, התביעה להשבה היא כנגד החיוב ברכיב הקרקע בלבד.

     

50. אני סבורה כי לפי הוראות חוק העזר לביוב של הנתבעת, שנחקק מכוחן ולאורן של הוראות חוק הביוב (טרם שבוטל) וניתוח הפסיקה והספרות הרלבנטיים - היה על הנתבעת לחשב את ההיטל בעת הטלתו בפעם הראשונה, ביולי 2006, בהתאם לשטחה הכולל של הקרקע. שטח זה לא השתנה במרוצה השנים, בין מועד ההיטל הקודם לבין מועד ההיטל הנוסף. כל שהשתנה הוא רכיב השטח הבנוי בקרקע. הנתבעת איננה מוסמכת לדחות למועד אחר את התשלום בגין רכיב הקרקע (כולו או כל חלק ממנו). ההסמכה היא לדחות את מועד תשלום רכיב הבניה בלבד, עד לעת שימוצה פוטנציאל הבניה בפועל.

     

51. כאמור, לא ברור מהי התשתית העובדתית והנורמטיבית לפיה פעלה הנתבעת בחיוב בהיטל בפעם הראשונה לפי שטח קרקע של 500 מ"ר בלבד. הנתבעת לא ביססה נוהג זה שלטענתה, נקוט בידה, לחייב בהיטל רק בגין חלק מהמקרקעין התוחם כביכול את המבנה, כמו גם את הנתונים העובדתיים הדרושים ליישומו במקרה זה. היה עליה לחייב בהיטל בגין מלוא שטח הקרקע. משלא עשתה כן, אין ביכולתה לגבות היטל נוסף בגין רכיב הקרקע מכוחה של הבניה החדשה.

     

52. גם בהקשר זה, אני דוחה את גישת הנתבעת שלפיה ההיטל ברכיב הקרקע מוטל רק על השטחים התוחמים את המגרש נשוא המבנה כפי שהם בהיתר הבניה. הדברים כפי שפורטו לעיל יפים גם לכאן בשינויים המחויבים. מכל מקום, לפי הוראות חוק הביוב והעקרונות העומדים ביסוד שיטתו שאומצה בחוק העזר, האפשרות לדחות את החיוב עד למימוש בפועל של זכויות הבניה קיימת רק ביחס לרכיב ההיטל החל על המבנה ולא ביחס לרכיב הקרקע. אבאר הדברים.

     

53. ההיטל הינו במהותו, חיוב חד פעמי. חריג לעקרון החד הפעמיות של ההיטל מצוי במקרה של בנייה נוספת ומתייחס לשינוי בשטח הבניה בפועל בלבד, שהשתנה עם הבניה החדשה. בכל הקשור לשטח המקרקעין עצמו, מלוא החיוב התגבש כבר במועד משלוח הדרישה הראשונית, עם התחלת עבודות התשתית, כפי שקובע ס' 3(א)(1) לחוק העזר. הטלת היטל נוסף או משלים בגין רכיב הקרקע איננה אפשרית (בהעדר שינוי בקרקע). כך עולה מפסיקת בית המשפט העליון בעע"ם 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ. לפי פסק הדין, לפי שיטת ההיטל, "במועד התגבשות החיוב בהיטל, התעריף שיוטל על בעל הנכס כבר ידוע ואין כל מניעה להטילו כחיוב חד פעמי. ואכן, הסדר הקובע חיוב חד-פעמי היה מעוגן כברירת מחדל בסעיפים 16,17, ו- 18(2) לחוק הביוב טרם ביטולם. ... ואולם תשלום חד פעמי מחייב את בעל הנכס לשלם מראש עבור החלק היחסי במימון התשתית כולה, לרבות החלק היחסי בזכויות הבניה שטרם נוצלו בפועל, וממילא לפני שהחל ליהנות מהן. חיוב חד פעמי עלול אפוא ליצור הכבדה ניכר על בעלי הנכסים, אף מעורר קשיי גביה ניכרים מצד הרשויות המקומיות.. מטעם זה אפשר המחוקק לרשויות המקומיות לבחור בשיטת חיוב המבוססת על שתי עילות חיוב נפרדות: עילת חיוב ראשונית, המתגבשת עם היווצרה של זיקה של הנאה בין הנכס לבין התשתית (ביצוע עבודות בנכס גובל) ולפיה גובה ההיטל מחושב כמכפלת תעריף ההיטל בשטח הבנוי בפועל; ועילת חיוב משלימה שקמה בגין כל תוספת בניה בנכס ומחושבת כמכפלת התוספת בתעריף ההיטל במועד גמר הבניה. הסמכות לבחור בין חיוב חד פעמי לבין חיוב מפוצל עוגנה בסעיף 18(3) לחוק הביוב (לפני שבוטל) ובפועל רוב (אם לא כל) הרשויות המקומיות אימצוה" (ס' 18-19 לפסק הדין. ההדגשה בקו שלי - י.ב. ראו גם ע"א 1537/06 נ. מנחמי (1987) בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו הנזכר לעיל. שפיר, שם, 611-612, 179-178).

     

54. בית המשפט העליון מבהיר כי ביחס לעילת החיוב המשלימה שקמה בגין כל תוספת בניה בנכס, הרי היא "מחושבת כמכפלת התוספת בתעריף ההיטל במועד גמר הבניה". אין הנתבעת יכולה בהזדמנות זו, להכליל מכוחה של אותה עילה (בניה חדשה), תוספת היטל לשטח המקרקעין.

     

55. לא נעלם מעיני, כי התנהלות זו של הנתבעת היטיבה לכאורה עם התובע, שכן צמצמה את החיוב בהיטל הביוב הראשון שחויב בו, שעה שלא הובא בחשבון לצורך ההיטל מלוא שטח המקרקעין. יחד עם זאת, עיקרון החיוב במס אמת אינו מעניק לנתבעת סמכות להטיל היטל נוסף שלא כדין ובחוסר סמכות. ממילא גם הנתבעת לא טענה (ובוודאי שלא הוכיחה) כי נסיבות או טענות אחרות, מעבר לתוספת הבניה (כגון טעות וכיוצ"ב), מקימות עילה להטלת מעין "חיוב משלים" בגין חלק הקרקע שלא חוייב אף שצריך היה לחייב בגינו, ואינני נדרשת לעניין זה.

     

56. נוכח כל האמור, הדרישה לתשלום היטל נוסף בגין רכיב הקרקע הינה שלא כדין.

     

57. נוכח קביעותיי לעיל התייתר הצורך לדון בטענות מניעות, אפליה והתיישנות שהעלה התובע.

     

     

     

    חובת ההשבה

58. משקבעתי כי החיוב בהיטל סלילה ובהיטל ביוב בגין רכיב הקרקע, נעשה שלא כדין, ללא הסמכה מתאימה בחקיקה - התשלום ששולם מקים לתובע עילת השבה לפי חוק עשיית עושר שלא במשפט. לא מצאתי שיש צורך לחזור ולפרט את השיקולים בעניין זה ואין לי אלא להפנות לפסיקתו המקיפה של בית המשפט העליון בסוגיה זו (ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ, פ"ד ס(4) 545; דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית (14/4/15); ע"א 4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה (24/8/15)).

     

59. אבחן עתה בקצרה את טענות הנתבעת לפטור מחובת השבה. לא מצאתי ממש בטענות, שלא הוכחו, והן נדחות.

     

60. לטענת הנתבעת, התובע ביצע את מלוא התשלומים ללא מחאה ומשום כך השלים עם החוב, גם אם נפלו בו טעויות. יתר על כן, לפי גרסתו, שולם התשלום המופחת לאחר מו"מ עם ראש העיר וכפשרה שהוצעה לו בהמשך לשיחותיו עמו.

     

61. הפסיקה האחרונה של בית המשפט העליון קובעת, כי מקום בו הרשות התנתה עשיית פעולה שהתבקשה על-ידי אזרח בתשלום שלא הייתה זכאית לגבותו, יראו בדרך כלל את התשלום כתשלום שנעשה תחת אילוץ, המקים עילת השבה, אף שגם במקרים אלה, יכול שעילת ההשבה תישלל, אם הוכחה כוונתו הברורה של האזרח לשלם מתוך פשרה. כך נקבע בדנ"א 7398/09 עיריית ירושלים: "... העילה בה עסקינן של גביה בחוסר סמכות, מתקיימת בגדרה של מערכת יחסים שונה-יחסים שבין פרט לסמכות שלטונית. יחסים אלה מתאפיינים, בדרך כלל, בחוסר שוויון ובפערי כוחות מובנים. בנסיבות אלו, נחלש משקלו של נימוק הרצון החופשי (אם כי ייתכנו מקרים שבהם ברור כי התשלום נעשה מרצונו החופשי של הפרט, שאז הנטייה תהיה לומר כי לא קמה עילת השבה)" (שם בעמ' 33. ראו גם רע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה (27/6/11) ס' 44-45).

     

62. לאור הפסיקה, הנחת היסוד היא כי תשלום שבוצע בנסיבות הדומות לנסיבות תיק זה - שעה שהמועצה מתנה עשיית פעולה שבסמכותה השלטונית שהתבקשה על ידי התובע, כגון מתן היתר בנייה, בתשלום האגרות וההיטלים - מדובר בתשלום שבוצע תחת אילוץ, אלא אם יוכח באופן מפורש, כי כוונתו של התובע הייתה לשלם מתוך פשרה.

     

63. בענייננו, התובע שילם את האגרות וההיטלים כפי שנדרש על ידי המועצה, ולצד התשלום אין ציון בכתב או טענה לאמירה מפורשת בע"פ לנציג כלשהו של הנתבעת כי מדובר בתשלום תחת מחאה (אלא נטען בסתמיות ובכלליות כי התשלום נעשה תחת מחאה. ראו ס' 6 לתצהיר התובע). יחד עם זאת, כאמור, במקרים של תשלום שנדרש על מנת לקבל היתר בניה, הנחת היסוד היא שמדובר בתשלום שבוצע תחת אילוץ. אין צורך להביע מחאה מפורשת כזו או אחרת עם ביצוע התשלום על מנת לזכות בהשבה, אלא יש להוכיח כוונה של התובע לשלם מתוך פשרה, על מנת לשלול עילת תביעה או את זכות ההשבה. כוונה כאמור לא הוכחה. אין בעצם העובדה שתחילה נשלחה דרישת תשלום על סכום גבוה יותר, שהופחתה לפי הוראה של ראש המועצה (שלפיה יש לראות ביתרת השטח כשטח חקלאי), כדי ללמד על כך שהושגה פשרה בין הצדדים. גרסת התובע, שלפיה ראש העיר אמר לתובע שישלם ואם יימצא ששילם ביתר, יוחזר לו התשלום העודף, אינה מעידה על פשרה או ויתור. הנתבעת לא המציאה תצהיר של ראש המועצה (ואף דחתה בחוסר אמון ובזלזול משהו את גרסת התובע בדבר שיחתו עם ראש העיר בדוכן הפלאפל. ראו למשל ס' 10 לסיכומים). ממילא, לטענת הנתבעת, מדובר בהתנהלות כללית של המועצה, שנקטה מדיניות של חיוב רק בגין חלק המקרקעין כמפורט לעיל ולא בפשרה מיוחדת כזו או אחרת שנעשתה לטובת התובע. מקובלת עליי טענתו של התובע, כי בעת שקיבל את הדרישה המתוקנת, הניח, כפי שרשאי היה להניח, כי היא משקפת חישוב התואם את הדין והסתמך עליה בהתאם, ובנסיבות אלה ביצע את התשלום למועצה (ראו גם ח"נ של התובע בעמ' 9 ש' 14-15).

     

64. הנתבעת טוענת לפטור מחובת ההשבה גם מחמת מה שמכונה "הגנת התקציב", בשים לב לתשלום ללא מחאה ולפרק הזמן של כארבע שנים שחלף מעם התשלום (בינואר 2008) ועד להגשת התביעה (אוגוסט 2012); ולכל הפחות, לפטור חלקי מהשבה תוך הפניה לפסיקה שלטענתה, מלמדת שיש מקום להפחתה בנסיבת העניין הדין (ובמיוחד לע"א 4708/14 י.ח. דמרי בניה ופיתוח בע"מ, שם הופחת 50% מסכום ההשבה ובצירוף ה"ה בלבד).

     

65. "הגנת התקציב" לא הוכחה. על פי הפסיקה, יש להציג תשתית ראייתית הולמת לכך שהחיוב בהשבה יביא לפגיעה קשה בתקציבה של הרשות. זאת, על מנת להבטיח שההגנה לא תנוצל לרעה ותחול רק כשהחשש לפגיעה ברשות הוא ממשי וכבד. מעבר לכך, אף אם תוכח, אין פירוש הדבר שהרשות תופטר מחובת ההשבה. עדיין יש לשקול אותה מול השיקולים האחרים הצריכים לעניין ולבית המשפט גם שיקול דעת, להורות על השבה חלקית ולא מלאה. הכל בתנאי שהוכח קיומה של הגנת התקציב (דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים בס' 48-57 לפסק הדין של כב' הנשיא בדימ' גרוניס; ע"א 1761/02 רשות העתיקות בס' 50-62 ובמיוחד ס' 61). הנתבעת לא הניחה ולו שמץ של תשתית ראייתית לתחולת ההגנה. ראיותיה נעדרות כל התייחסות לכך והטענה הועלתה בסיכומים בלבד, ללא כל תשתית עובדתית. משהנתבעת לא עברה את הסף הראשוני של הוכחת קיומה של ההגנה, אין צורך להמשיך ולשקול אותה מול השיקולים האחרים כאמור.

     

66. יתר על כן, גם לאחר ששקלתי את מכלול השיקולים איני סבורה, כי יש להפחית סכום כלשהו מהשבת הסכומים שנגבו כהיטל סלילה, ויש לחייב בהשבה מלאה. עסקינן בחיוב ללא סמכות שבדין תוך חריגה מהוראות חוקי העזר. אין מדובר בטעות מצד הנתבעת אלא במדיניות חיוב בעייתית של הנתבעת, שלא הונחה לה תשתית עובדתית או משפטית ראויה, אם בכלל. התובע הוא אדם פרטי ולא חברה המקבלת ייעוץ משפטי שוטף (בניגוד לנסיבות בע"א 4708/14 אליו מפנה הנתבעת). יתר על כן, ביחס למרכיב העיקרי של התביעה להשבה - הוא החיוב בהיטל סלילה, מדובר בחיוב שהינו בגדר תשלום כפל, שכן שולמו דמי השתתפות לכיסוי עלויות הסלילה של הרחוב הגובל. מבחינת לוחות הזמנים, לא מצאתי כי בנסיבות העניין התובע נקט שיהוי, גם אם אניח לצורך העניין כי שיהוי נטען או מהווה טענת הגנה נפרדת מהגנת התקציב (שהרי בכל מקרה, יש להוכיח כי השיהוי גרם נזק לנתבעת). הדרישה להשבה במכתב לתובעת באה בחלוף כשלוש שנים (אוקטובר 2011). ההמתנה מצד התובע, שהינו כאמור, אדם פרטי, לא הייתה מחושבת ולא הביאה להשגת טובת הנאה או מיצוי רווח כלשהו (גם זאת בניגוד לנסיבות בע"א 4708/14, שם בנוסף לנגישות לייעוץ משפטי ולמיצוי הרווח שהיה טמון במכרזים בפרק הזמן שעד להגשת התביעה להשבה, חלפו כשש שנים ביחס למערערת הראשונה וחמש שנים, ביחס לשניה, עד להגשת התביעה להשבה). השיקולים הנ"ל יפים גם ביחס לחיוב בהיטל ביוב, למעט העובדה שעל פני הדברים, יצא התובע ברווח שעה שחויב במסגרת ההיטל הראשון רק בגין חלק מהקרקע שבו צריך היה לחייבו. אינני סבורה כי בנסיבות העניין ומול כל השיקולים האחרים הצריכים לעניין ובפרט לנוכח העדר סמכות לפי החוק לגבות היטל נוסף בגין רכיב הקרקע בעילה של בניה חדשה ומשלא בוססה ע"י הנתבעת כל עילה אחרת "להיטל משלים" בעניין זה. תשלום מחמת אילוץ כאמור, בנסיבות שבהן נזקק האזרח לאישור לצורך מתן היתר בניה, אינו מוליד לרשות סמכות לגבות היטל שאין בסמכותה לגבותו; ובנסיבות העניין, אין הצדקה שתשלום שנגבה תוך אילוץ וללא סמכות כאמור, יוותר בידי הרשות.

     

67. לבסוף, אני דוחה את טענת הנתבעת, כי התובע מושתק ומנוע מלטעון טענות ביחס להיטל הביוב מכיוון שלא מיצה את מנגנון ההשגה והערר הקבוע בחוק בכל הנוגע לחיוב זה, לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב -1962. אמנם, ההלכה הינה כי בתי המשפט לא ידונו, כערכאה ראשונה, בנושאים המצויים בסמכות גופי ערר (רע"א 2425/99 עיריית נס ציונה נ' חברת יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד (4) 481). אלא שאף לפי הלכת יזום, בידי בית המשפט הסמכות לדון במקרים מיוחדים החורגים מן השגרה ואשר בהם מתעוררות שאלות בעלות חשיבות עקרונית מיוחדת (עמ' 499 לפסק הדין). סבורני, כי המקרה אשר מונח לפתחו של בית המשפט בא בגדר אותם מקרים מיוחדים, נוכח טיבן של הטענות שהועלו על ידי התובע והשאלות שהתעורר בתיק.

     

68. התובע ביקש לחייב בהשבה בצירוף הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"ם-1980. לפי סעיף 6 לחוק זה הרשות תשיב תשלומים ששולמו ביתר בתוספת הפרשים לפי שיעור העלייה של המדד ובתוספת ריבית צמודה בשיעור של 0.5% לחודש מיום שבוצע התשלום. כפי שגם נפסק בע"א 1416/09 עיריית מודיעין נ' התאחדות הקבלנים הארצית (10/5/12) בהעדר טענות בעניין זה מצד הנתבעת ובהתחשב בכל הנסיבות כמפורט לעיל, אין כל סיבה מדוע שלא לזכות את התובע בריבית שהמחוקק ראה לנכון לקבוע במקרים מסוג זה; והסכומים שיש להשיב יישאו הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק הרשויות המקומיות הנ"ל, החל ממועד הגשת התביעה (התובע הגיש את התביעה על סכום שכולל ריבית וה"ה עד למועד הגשת התביעה, והנתבעת לא חלקה על תחשיב זה לגופו).

    סוף דבר

69. התביעה מתקבלת. הנתבעת תשלם לתובע סך של 301,921 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית לפי ס' 6 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"ם-1980 ממועד הגשת התביעה ועד לתשלום המלא בפועל, בתוספת שכ"ט עו"ד בסך של 30,000 ₪, שנפסק לנוכח כלל נסיבות העניין כמפורט בפסק הדין וסכום התביעה שהתקבלה.

     

    המזכירות תדוור לב"כ הצדדים.

    ניתן היום, ו' אדר ב' תשע"ו, 16 מרץ 2016, בהעדר הצדדים.