ערעור זה מופנה נגד פסק דינו של בית משפט השלום בת"א (כב' השופטת רחל ערקובי) בת"א 21754-06-14 מתאריך 06.12.16 לפיו נדחתה תביעת המערערים להשבת דמי היתר יחסיים, אשר לטענתם שולמו למשיבה ביתר, עקב פיצול מגרש.
רקע
המערערים הינם חוכרים רשומים של חלקה 288 בגוש 10016 בעיר חדרה, ששטחה 1,678 מ"ר (להלן: "החלקה").
המשיבה הינה רשות מדינתית, ומטרתה לנהל את "מקרקעי ישראל".
בתאריך 01.10.1939 נחתם חוזה חכירה מהוון בין המערערים למשיבה לתקופה של 98 שנים. החכירה נועדה לבניית בית חד-משפחתי בשטח של 189.9 מ"ר מתוך שטח החלקה, כשהיתרה תשמש לחצר.
בשנות ה-90 שולמו דמי ההיוון עבור החלקה, במסגרת "מבצע היוון" שערך מנהל מקרקעי ישראל (תוארה הקודם של רשות מקרקעי ישראל).
בתאריך 13.09.2012 אושרה תוכנית לצרכי רישום, על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה בחדרה, לפיה החלקה תחולק לשני מגרשים, כאשר שטח המגרש עליו בנוי הבית יהווה 825 מ"ר והחלק השני 853 מ"ר.
לנוכח התוכנית האמורה, פנו המערערים אל המשיבה בבקשה לפצל את החלקה לשני מגרשים עצמאיים.
המשיבה נעתרה לבקשה בכפוף לתשלום דמי פיצול בהתאם להחלטה 1245 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: "ההחלטה").
בתאריך 01.09.2013 הוזמנה שומה על ידי המשיבה לקביעת ערכו של המגרש העצמאי שנוצר בשל הפיצול, בה נקבע כי ערך המגרש (ללא מע"מ וללא פיתוח) הינו 1,671,434 ₪. לאור קביעת השמאי ולאור ההחלטה, שילמו המערערים למשיבה סך של 611,411 ₪, המהווים 31% מהשומה.
המערערים חתמו על המפרט הכספי בהתאם לשומה, ונחתם הסכם חכירה נפרד בגין המגרש החדש שנוצר מהפיצול.
לאחר תשלום דמי ההיתר בגין פיצול המגרש, ולאחר השגתם על השומה, בעקבותיה הופחת ערך המגרש לשווי של 1,397,000 ₪ - פנו המערערים בדרישה למשיבה לקבלת החזר החלק היחסי של התשלום ששולם בגין החצר, אשר לטענתם שולם על ידם במסגרת הסכם החכירה המהוון.
מאחר שדרישתם נענתה בשלילה הגישו המערערים תביעה לבית המשפט קמא נגד המשיבה.
בית המשפט קמא פסק, כי אמנם יש כשל מסוים בהחלטת הרשות לפיה אין הבחנה, בתשלום דמי היתר בגין פיצול קרקע, בין חוכר בעל זכויות חכירה מהוונות לבין חוכר שזכויותיו אינן מהוונות, אך מאחר שמדובר בתקיפה ישירה של החלטה מנהלית, וזו תיעשה בבית משפט מנהלי או בבג"ץ – נדחתה תביעת המערערים.
בדיון שהתקיים בפניי, בתאריך 12.09.17, לא נמצאה לב"כ המשיבה תשובה לשאלה מדוע מי שהיוון את זכותו בעבר ושילם תמורת ההיוון, מחויב לשלם סכום זהה למי שלא ביצע היוון (עמ' 2 לפרוטוקול, שורות 27-29).
טענות המערערים
לטענת המערערים, היה על השמאי לנכות מערך הקרקע את שווי זכות החוכרים בגין המגרש החדש שנוצר, ללא זכויות הבנייה שעליו, וזאת מאחר ששולמו עבורו דמי היתר בעת כריתת הסכם החכירה המהוון. לשיטתם, מצב זה יוצר אפליה, בהליך פיצול מגרש, בין חוכר בעל חוזה חכירה מהוון לבין חוכר בעל חוזה חכירה רגיל, ועל כן אופן יישום ההחלטה לו טוענת המשיבה שגוי.
עוד נטען על ידם, כי חרף הוראת ההחלטה לפיה על המנהל להכין נוהל לביצועה – הדבר לא נעשה, ומשכך יישום ההחלטה מבוצע באופן שרירותי.
עוד נטען, כי לא הובאה בפני בית המשפט קמא אף לא אסמכתא אחת המצביעה על האופן בו יש לבצע את החלטת הרשות בסוגיית פיצול קרקע.
כן נטען, כי גם בית המשפט קמא סבר שההחלטה יוצרת אפליה, ולא התקבלה טענת המשיבה לפיה בגינה של ההטבה המתקבלת מפיצול הקרקע לשתי יחידות נפרדות יש לגבות כפל תשלום.
יתרה מכך נטען, כי שגה בית המשפט קמא בקבעו כי טענת המערערים תוקפת את ההחלטה המנהלית ולא את אופן יישומה על ידי המשיבה. לשיטת המערערים, אין בהליך משום תקיפת ההחלטה גופה, אלא תביעה להשבת כספים ששולמו בכפל, בציון שהגביה מנוגדת לדין.
כן נטען על ידם, כי מדובר בתביעה כספית, המצויה בסמכותו של בית המשפט קמא, ואין בהיות העילה מנהלית כדי לאיין את סמכותו. לגרסתם, בית המשפט המוסמך להעניק סעד כספי הינו בית משפט השלום, ולא בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ או בית משפט לעניינים מינהליים.
מעבר לכך נטען, כי לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט (נוסח משולב), התשמ"ד-1984 (להלן: "החוק"), בית המשפט רשאי להכריע בעניין שאינו בסמכותו, אם הובא לפניו כבדרך אגב במסגרת הליך המצוי בסמכותו.
כמו כן, לשיטתם, פסק הדין ברע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל - אגף המכס והבלו, מד (3) 812 תומך בגרסתם ומציין באופן קונקרטי בהתייחס לנושא הסמכות, כי "אפילו נולדה תביעתו הכספית של פלוני בתחום המשפט המינהלי נתונה הסמכות לדון בה לבתי המשפט האזרחיים במקביל לסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק".
עוד נטען על ידם, כי שגה בית המשפט קמא בקבעו כי פרשנות המערערים לסעיף 6.2 תפטור אותם מתוספת תשלום בהליך הפיצול. לשיטתם, טענתם היתה כי בסעיף 6.2 להחלטה ישנו חסר באשר למצב בו החוכרים בעלי חוזה חכירה מהוון, תוך הפניה והשוואה לסעיף 6.1 להחלטה. לטענתם, לא היתה להם כוונה שלא לשלם דמי היתר כלל. מה גם שהגדרת דמי היתר הינה "דמי חכירה שנתיים מהוונים עבור זכויות חכירה לבניה נוספת במקרקעין, בגינן לא שולמה למנהל תמורה", ומשכך אין לגבות דמי היתר בגין הזכויות שכבר שולמו עבורן דמי חכירה, קרי – הקרקע, ללא זכויות הבניה.
טענות המשיבה
לטענת המשיבה, היא פעלה על פי דין, בהתאם להחלטה, לפיה אין לנכות את שווי החצר המקורית לצורך חישוב דמי ההיתר בגין פיצול מגרש, אלא יש לאמוד את שווי זכויות המגרש החדש שנוצר עקב הפיצול במלואן.
כן נטען, כי הוראת סעיף 6.2 להחלטה, לפיה יש לגבות 31% מערך המגרש שנוצר עקב הפיצול, ברורה דיה, ועל כן הגדרת דמי היתר אינה רלוונטית.
עוד נטען על ידה, כי המערערים לא טענו בשום שלב של התביעה כי החלטת המועצה מפלה וכי יש לבטלה, אלא כל טענתם היתה שיש לפרש את יישום ההחלטה באופן בו יוחזרו להם הכספים היחסיים בשל ההיוון שבוצע בעבר בגין הקרקע מושא החיוב, בהיותה חצר במגרש המקורי.
מוסיפה המשיבה וטוענת, כי יישום ההחלטה כשיטת המערערים ייצור אפליה. זאת, משום שפיצול קרקע מגדיל את זכויות הבעלים באופן משמעותי ומשכך ככל שהמערערים לא יידרשו לשלם בגין הפיצול עקב ההיוון שבוצע בעבר, אשר שוויו קטן לאין ערוך משווי ההשבחה הנובעת מהפיצול, תיווצר אפליה בין בעלי זכות חכירה מהוונת לבין בעלי זכות חכירה שאינה מהוונת.
כמו כן נטען, כי בהחלטה נקבע, בין היתר, כי הרשות תגבה דמי היתר עבור ההיתר שהיא מעניקה לבעל חוזה חכירה להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש, וכאשר נערך פיצול ברי כי ניתן לבנות בהיקף גדול משהיה עד כה, ויש בכך הנאה נוספת המצדיקה גביית דמי היתר.
עוד נטען, כי החלטת המועצה לפיה ישולמו דמי היתר בשיעור של 31% מערך הקרקע בלבד – הינה הטבה בפני עצמה, משום ששווי זכויות חכירה מהוונות הינו 91% מערך הקרקע.
לאור האמור, נטען, כי המועצה לא מצאה לנכון להעניק הטבה נוספת מעבר לאלו שהוענקו.
לשיטת המשיבה, החלטת המועצה שותקת בעניין ניכוי שווי החצר ולא בכדי. מקום בו סברה המועצה כי יש לקזז ערכים כלשהם הדברים נאמרו במפורש בהחלטתה, ומאחר שבסוגיה דידן אין התייחסות לכך, הרי שאין לצקת להחלטת המועצה תוכן שלא היה כוונה להכלילו בהחלטה.
אשר לטענת המערערים, לפיה סעיף 6.2 להחלטה לא חל עליהם, טוענת המשיבה כי קבלת טענתם מותירה את הרשות ללא מקור לחיוב בעלי זכויות חכירה מהוונות בגין תוספת משמעותית לערך מקרקעיהם הנובעת מהפיצול. לשיטת המשיבה, ברי כי לא זו היתה כוונת המועצה בהחלטתה.
מעבר לכך נטען, כי בית המשפט קמא שגה כאשר קבע כי לא מצא בדברי ההסבר של הרשות ו/או בסיכומיה אינדיקציה לרציונל לפיו ישנה הטבה בעצם הפיצול. לגרסת המשיבה, הרציונל הובהר, הן בתצהירה של העדה מטעם המשיבה והן בסיכומי המשיבה.
יתרה מכך נטען, כי קביעת בית המשפט קמא לפיה ההטבה המשמעותית הניתנת בסעיף 6.2 להחלטה אינה מהווה הצדקה לכפל תשלום – שגויה. לטענת המשיבה, אין מדובר בכפל תשלום, זאת מאחר שהתמורה ששילמו המערערים בעבר כהיוון היתה עבור זכויות בניה במגרש אחד שבו נבנתה יחידת דיור אחת בהיקף של 189.9 מ"ר על שטח בגודל 1,678 מ"ר. אולם, התמורה בענייננו הינה עבור זכויות בניה של 2 יחידות דיור בהיקף בניה של 341 מ"ר, על שטח בגודל של 853 מ"ר. על כן, לשיטתה, מדובר בשני חיובים נפרדים, השונים במהותם, ולא בחיוב כפול.
זאת ועוד נטען, כי בית המשפט קמא שגה כאשר קבע כי החלטת המועצה מפלה, זאת מכיוון שההחלטה קבעה במודע, כי נוכח הטבות המשמעותיות המגולמות בתוכה, אין ליתן החזר כספי למפצל המגרש, אף אם זכויותיו הוונו בעבר.
באשר לטענת המערערים לפיה תביעתם מהווה תקיפה עקיפה של ההחלטה ומשכך יש סמכות לבית המשפט קמא לדון בה, נטען כי המערערים לא טענו זאת בפני בית המשפט קמא, ומכל מקום, גם לו היתה נטענת תקיפה עקיפה ספק אם ניתן לאפשר זאת בנדון דידן. זאת, מאחר שאין מדובר באקט הנוגע לחוקיות, אלא בהחלטה שהיא לכל היותר אקט נפסד, ולכן, מקומה של טענה זו במסגרת תקיפה ישירה.
עוד נטען, כי מדובר בתקיפת החלטות מועצת מקרקעי ישראל, הנובעות מכח "חוק רשות מקרקעי ישראל", ומאחר שישנה דעה לפיה החלטות אלו מהוות "מעין תקנות", הרי שתקיפה כזו תתאפשר רק במקרים חריגים ומיוחדים, מה שאין כן בענייננו.
דיון והכרעה
לאחר שבחנתי את טענות הצדדים הגעתי למסקנה כי דין הערעור להתקבל.
כב' השופטת ערקובי בחנה את העובדות לאשורן ואת טענות הצדדים לעומקן, אולם מסקנתה אינה עולה בקנה אחד עם הדין הקיים.
סעיף 76 לחוק קובע:
"הובא ענין כדין לפני בית משפט והתעוררה בו דרך אגב שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הענין, רשאי בית המשפט להכריע בה לצורך אותו ענין אף אם הענין שבשאלה הוא בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר או של בית דין אחר." (ההדגשה אינה במקור – ש.ד)
הש' (בדימוס) זמיר היטיב להגדיר מהי תקיפה עקיפה:
"מאז ומתמיד היו בתי משפט השלום ובתי המשפט המחוזיים בישראל, בעקבות בתי המשפט באנגליה, נוהגים לבקר את חוקיות ההחלטות של רשויות מינהליות כאשר שאלת החוקיות התעוררה אגב הדיון בענין המצוי בסמכותו של בית המשפט, כלומר, כשאלה אינצידנטלית. ביקורת כזאת קרוייה בשם ביקורת עקיפה או תקיפה עקיפה (collateral attack) להבדילה מתקיפה ישירה (direct attack) , שהיא ביקורת בדרך של ערעור לבית דין או לבית משפט, מקום שהחוק העניק זכות ערעור, או בדרך של עתירה לבג"צ. כיום ניתן לעגן את התקיפה העקיפה בסעיף 35 של חוק בתי המשפט, תשי"ז-1957, הקובע כך: " הובא ענין כדין לפני בית משפט והתעוררה בו דרך אגב שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הענין, רשאי בית המשפט להכריע בה לצורך אותו ענין אף אם הענין שבשאלה הוא בסמכותו היחודית של בית משפט אחר או של בית דין אחר."
יצחק זמיר, השפיטה בעניינים מינהליים 19 (1975)
לגופו של ענין.
המערערים מלינים על השמאות שנערכה לפיה נגבו דמי היתר בגין המגרש החדש שנוצר מהפיצול, אשר שולמו עבורו דמי חכירה מהוונים, ומבקשים השבת הכספים שנגבו ביתר. כמו כן, טוענים לאפליה בפרשנות ההחלטה על ידי המשיבה.
סעיף 6.2 להחלטה שעניינו "פיצול קרקע" קובע:
6.2 לבעלי חוזה חכירה למטרת מגורים עירוניים (בניה צמודת קרקע) באזור עדיפות לאומית ב' ובאזורים שאינם אזורי עדיפות לאומית ובחוזי חכירה למטרת תעסוקה בכלל האזורים עבור פיצול מגרש ייגבה המינהל שיעור של 31% מערך הקרקע של המגרשים שיוצרו עקב פיצול, למעט המגרש שעליו בנוי המבנה המקורי המותר לפי החכירה המקורית.
סעיף 2 להחלטה קובע:
"מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") יגבה דמי היתר עבור היתר שהוא נותן לחוכר בעל חוזה חכירה להפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש". (ההדגשה שלי –ש.ד)
העולה מהחלטות אלו הוא כי טענתם של המערערים בדין יסודה. סעיף 2 להחלטה מציין באופן מפורש כי דמי היתר נגבים כאשר בעל חוזה החכירה מפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שרכש. בערעור שלפניי, ההנאה הנוספת טמונה בפיצול החלקה לשני מגרשים עצמאיים, ובמתן זכויות בניה נוספות במגרש החדש שנוצר עקב הפיצול. אולם, קבלת עמדתה של המשיבה לפיה ייגבו דמי היתר ממי שהיוון את הקרקע בעבר אף על יתרת החצר שאינה מיועדת לבניה - יוצרת מצב בו בעל חוזה חכירה מהוון ובעל חוזה חכירה שאינו מהוון המפצלים את הקרקע בבעלותם ישלמו סכום זהה עבור דמי היתר, שעה שבעל חוזה החכירה המהוון שילם, בעת ההיוון, עבור המגרש החדש שנוצר עקב הפיצול. גביה גורפת כזו - אינה סבירה.
אציין עוד, כי דרך המלך הינה בחינת ההחלטה ותיקונה על ידי מועצת מקרקעי ישראל. אולם, עד שיבוצע התיקון וכל עוד סוגיה זו מובאת לפתחו של בית המשפט - אין מנוס מפסיקה משפטית המתווה את הדרך בכל מקרה לגופו.
ככלל, כאשר נתבע סעד כספי ובמסגרתו נעשית תקיפה עקיפה של החלטה מנהלית, הרי שאזלינן בתר הסעד הכספי, כפי שנקבע לא אחת, ובין היתר ברע"א 7987/10 מדינת ישראל - משרד החינוך נ' עמותת מוסדות "חזון ישעיה" (ניתנה ביום 28.04.11):
"ההכרעה בסוגיית הסמכות העניינית לדון בתביעה המשלבת רכיבים מנהליים ואזרחיים נדונה על ידי בית משפט זה בעבר והבקשה אינה מעוררת כל שאלה משפטית או ציבורית עקרונית נוספת בסוגייה זו. בית משפט זה קבע לא פעם - לרבות אחרי חקיקתו של חוק בית המשפט לעניינים מנהליים - כי ההכרעה בסוגיית הסמכות העניינית לדון בתביעה בה נעשית תקיפה עקיפה של החלטה של רשות תיעשה על פי מבחן הסעד וכי ככל שמתבקש סעד כספי אשר לא נתונה לבית המשפט לעניינים מנהליים סמכות לתיתו במסגרת תובענה מנהלית - הסמכות לדון בתביעה בה אותו הסעד מתבקש נתונה לבתי המשפט האזרחיים (השלום או המחוזי על פי סכום התובענה)."
יצוין, כי באותו עניין תבעה המשיבה סכום שלא הוקצב לה, בהיותה מוסד חינוך שאינו רשמי.
בענייננו, המדובר בתביעה להשבת כספים אשר מקומה בבית משפט אזרחי, וכפי שנקבע בבר"מ 8689/16 עיריית רמת השרון נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול (ניתן ביום 26.09.17):
"בצד האמור נציין כי בפסיקת בית משפט זה כבר נקבע כי מקום שבו עומדת על הפרק תביעה כספית להשבת תשלום שגבתה רשות מינהלית, בית המשפט האזרחי מוסמך לדון בה – בהתאם לסכום התביעה (ראו למשל רע"א 3879/05 עיריית חדרה נ' חג'ג' אמריקה ישראל בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה ד(2) (12.7.2005) (להלן: עניין חג'ג'); רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי בע"מ, [פורסם בנבו] פסקאות 4-2 (19.9.2005) (להלן: עניין עיריית אשדוד); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 136-135 (2017))... כאשר המעשה המינהלי הנתקף עניינו בדרישת תשלום שהוציאה הרשות המקומית, היינו: 'תקיפה ישירה' של דרישת התשלום, נקבע בפסיקתנו כי המדובר בהחלטה מינהלית שבאה בגדריו של פרט 8(א) לתוספת הראשונה לחוק, ועל כן הסמכות העניינית לדון בה מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים, בדרך של הגשת עתירה מינהלית (רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר פ"ד נט(5) 473, 477-476 (2005) (להלן: עניין פרדסיה); עניין חג'ג', פסקה ד(3); בר"ם 7363/09 מרכז משען בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, [פורסם בנבו] פסקה 8 (2.3.2010) (להלן: עניין משען)).
לעומת זאת, כאשר הסעד המבוקש הינו סעד כספי, מוקנית הסמכות העניינית לבית המשפט האזרחי, בית משפט השלום או בית המשפט המחוזי (בהתאם לסכום התביעה) בדרך של הגשת תביעה כספית, זולת המקרים הפרטניים המנויים בסעיף 5(3) לחוק, שבהם הותרה הגשת תובענה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים. ככל שיהיו בפי התובע סעד כספי מהרשות טענות הנוגעות לחוקיות דרישת התשלום בהליך זה, ואם אלו תהיינה רלוונטיות להכרעה בשאלת ההשבה, הן תיבחנה על ידי בית המשפט האזרחי, בדרך של 'תקיפה עקיפה' (עניין חג'ג', פסקה ד(2); רע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל – אגף המכס והבלו, פ"ד מד(3) 812, 817-816 (1990) (להלן: עניין מפעלים פטרוכימיים)). מכל מקום, גם אם הדיון בערכאה האזרחית דורש הכרעה בטענות מינהליות באופיין, אלו יידונו על פי כללי המשפט המינהלי. ובלשונו של השופט (כתוארו אז) א' ברק בבג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3) 729, 747 (1980): '[...] סמכות לחוד ודין מהותי לחוד. המשפט המינהלי החל על המדינה אינו קשור לבית-המשפט אשר ידון בהפרתו. בתי-משפט הם רבים, המשפט המינהלי הוא אחד'."
דברים אלה מבהירים כי לבית המשפט קמא נתונה היתה הסמכות לדון בשאלת ההשבה, על אף שבין טענות המערער נכללו טענות הנוגעות לחוקיות דרישת התשלום, אשר מקורה בהחלטה מנהלית.
בהמשך למסקנה זו, נשאלת השאלה האם הוכח בפני בית משפט השלום מהו סכום ההשבה. כעולה מפסק הדין ומנספחי התביעה הוגשה לבית המשפט שומה שהוזמנה על ידי רשות מקרקעי ישראל, והדברים אינם חלוקים באשר לאופן חלוקת השטחים על פי חוות הדעת ולגבי שוויו של כל שטח (נספח ד' לכתב התביעה). אולם, בית המשפט לא בחן את טענות הצדדים ולא קבע ממצאים באשר לסכום ששולם ביתר.
אשר על כן, הדיון מוחזר אליו על מנת שיפסוק מהו הסכום ששולם ביתר ואשר יש להשיבו.
סוף דבר
לאור האמור לעיל, הערעור מתקבל, והדיון מוחזר לבית המשפט קמא על מנת שיכריע בשאלת סכום ההשבה.
המשיבה תשלם למערערים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 10,000 ₪ כולל מע"מ.
הסכום ישולם למערערים באמצעות בא כוחם בתוך 30 ימים מיום מתן פסק הדין.
לאחר מכן יתווספו לסכום זה הפרשי הצמדה וריבית כדין.
הפיקדון שהפקידו המערערים בקופת בית המשפט יוחזר להם באמצעות בא כוחם.
המזכירות תמציא העתק מפסק הדין לצדדים.
ניתן היום, י"ט כסלו תשע"ח, 07 דצמבר 2017, בהעדר הצדדים.
