1.הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז הצפון החליטה להפקיד תכנית מתאר מקומית כוללנית לעיר נהריה (תכנית ג/21011). בגדרה של התכנית נקבעו מגבלות על מתן היתרי בניה על פי תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים (תמ"א 38). כמו כן הורתה לוועדה המקומית להכין תכנית מפורטת לחיזוק מבנים ולקבוע מגבלות לתקופת הביניים עד לאישורה. תוקפן של החלטות אלו, כמו תוקפן של מגבלות שנקבעו בהחלטות הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נהריה, הן העומדות במוקד הדיון בעתירה שבפניי.
על תמ"א 38
2.תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה, תמ"א 38, אושרה לראשונה בחודש מאי 2005, אולם מאז מועד אישורה עברה התכנית שינויים רבים (להלן: תכנית החיזוק). תכליתה העיקרית של תכנית החיזוק היא לעודד חיזוק מבנים קיימים שנבנו לפני שנת 1980 שלא על פי התקן הידוע כתקן ישראל 413 (תקן עמידות מבנים ברעידות אדמה), וזאת על מנת לשפר את עמידותם במקרים של רעידות אדמה (ראו סעיף 2 לתכנית החיזוק). תכנית החיזוק אינה כופה על בעלי בתים קיימים המצויים בתחום תחולתה לבצע שינויים, אלא מסתפקת במתן תמריצים תכנוניים וכלכליים כדי לעודד את בעלי הבתים לפעול בעצמם לחיזוק המבנים.
3.התמריצים שנקבעו בתכנית החיזוק הינם הטבות בדרך של מתן היתרים לתוספות בניה, כלומר הוספת אחוזי בניה ומתן הקלות תכנוניות שונות מעבר לתכניות המתאר האחרות החלות על המקרקעין. מבלי לפרט את כל ההוראות והתנאים, נבהיר כי כל המבקש לבצע חיזוק מבנים על פי תכנית החיזוק, יכול לזכות בהיתר לבניית תוספות בניה מרובות, לרבות הרחבת הדירות הקיימות והוספת יחידות דיור נוספות, לסטות מקווי בניין, להוסיף קומות במבנים קיימים, להגביה את המבנה ועוד.
4.כדי לאפשר את מימוש תכנית החיזוק וכדי להרחיב את סל התמריצים לבעלי בתים המעוניינים בכך, אושרה גם חקיקה נלווית. כך למשל לצורך הסדרת היחסים בין בעלי דירות בבית משותף ולאפשר להם לממש את ההטבות על פי התכנית גם כאשר לא כל בעלי הדירות בבית המשותף מסכימים לכך, נחקק חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח-2008 הקובע הוראות המקנות לרוב הדיירים, כקבוע בחוק, כוח לכפות על המיעוט את ביצוע עבודות החיזוק וכן מסדיר את היחסים בכל הנוגע לרכוש המשותף. הטבות נוספות נקבעו גם בחיקוקי המס. כך למשל חוקק פרק מיוחד בחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג- 1963 שמסדיר את התנאים למתן פטור ממס שבח ומס רכישה (פרק חמישי 5). בחוק מס ערך מוסף, התשל"ו- 1975 נקבעו הוראות פטור ממס עבור הענקת שירותי הבניה על ידי הקבלן (סעיף 31ב'). ניתן גם פטור מתשלום היטל השבחה שעשוי היה להתחייב על פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 ועוד.
5.כאמור המחוקק אימץ לחיקו את תכנית החיזוק ועטף אותה בהוראות נלוות כדי להמריץ ולעודד את בעלי הבתים לחזק את המבנים מפני רעידות אדמה. בסעיף 2 לתכנית החיזוק הוגדרה תכליתה:
2.1. לקבוע הסדרים תכנוניים כחלק ממכלול רחב של הסדרים כלכליים, חוקיים ואחרים לשיפור מבנים וחיזוקם לצורך עמידותם בפני רעידות אדמה.
2.2. לקבוע הנחיות לחיזוק מבנים קיימים כדי לשפר עמידותם בפני רעידות אדמה, ולשם כך לזהות ולאפיין סוגי המבנים שיש לחזק.
2.3. לעודד ביצוע חיזוק המבנים כאמור על ידי תוספות בניה באמצעות:
א. קביעת הסדרים תכנוניים שיאפשרו מתן היתרי בניה לשינויים במבנים לצורך חיזוקם מכוח תכנית זו.
ב. קביעת תנאים למימוש תוספות הבניה שיותרו בגין חיזוק המבנים.
[...]
רואים אנו כי מטרת התכנית התמקדה בשיפור וחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה בלבד.
עם זאת, האפשרות לשפר מבנים קיימים, להגדיל דירות ולהוסיף יחידות דיור למבנים ישנים, הביאה לכך שרבים ראו בתכנית החיזוק ככלי ל"התחדשות עירונית" (ראו סקירה בפסק הדין בעת"מ (ת"א) 50776-04-15 לזובסקי נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב (21.10.2015)).
השימוש בהטבות שבתכנית החיזוק לצורך התחדשות עירונית ופיתוח אזורים עירוניים, הביאה לכך שגם המועצה הארצית לתכנון ולבניה החליטה בישיבתה מיום 3.2.2015, לשקול את הרחבת מטרות תכנית החיזוק ולתקן את התכנית כך שתשלב גם הוראות שעניינן התחדשות עירונית עבור בניה ירוקה, עידוד בניה להשכרה ועוד (ראו אתר משרד הפנים: www.moin.gov.il).
בהתאם להחלטה יכללו השינויים בתיקון מס' 4 לתכנית החיזוק.
6.מימוש ההטבות ותוספות הבניה לפי תכנית החיזוק עודדו יזמים וקבלנים להתקשר עם בעלי בתים ולעודדם לבצע עבודות חיזוק. במרבית המקרים מוסכם בין בעלי הבתים ליזמים כי תמורת חיזוק המבנים, שיפוץ ושיפור הדירות הקיימות, יעבירו בעלי הבתים ליזמים את הזכויות ביחידות הנוספות שייבנו במסגרת מימוש הזכויות על פי תכנית החיזוק. בדרך זו זוכים היזמים בזכויות ביחידות חדשות אותן הינם מוכרים לציבור הרחב. כתוצאה מכך ניתן למצוא כיום חברות רבות המתמחות בבניית התוספות, בשדרוג בתים ובחיזוקם, ותכנית המתאר שתכליתה המקורית הייתה כאמור עידוד בעלי בתים לפעול לחיזוק המבנים, הפכה כר פורה לביצוע עבודות בניה נרחבות ובניית דירות חדשות באזורים עירוניים.
7.כבר כאן נזכיר כי השימוש בתכנית החיזוק לצורך בניית יחידות דיור חדשות והגדלת מספר היחידות באזורים מבונים זכתה גם לביקורת רבה. בין היתר הועלו טענות כי הוספת יחידות הדיור מחייבת שינויים והרחבה של תשתיות עירוניות, הגדלת אזורים ציבוריים, הוספת שטחים פתוחים, הגדלת בתי ספר, שינויים במערך התחבורה וכדומה. עוד הועלו טענות כי הוספת יחידות הדיור, ובמיוחד הגדלת הגובה, פוגעת בערכי נוף, פוגעת בתכנון אדריכלי של הערים ועוד (ראו: מ' גדרון א' נמדר תמ"א 38 (כולל שינוי מס' 3) 46, 47 (2012) וכן עת"מ (ת"א) 50776-04-15 לעיל).
8.תכנית החיזוק, בהיותה תכנית מתאר ארצית, מצויה בראש מדרג התכניות. בדרך כלל תכניות מתאר ארציות עוסקות בהתוויית עקרונות, תכנון כללים ואינן כוללות הוראות מפורשות (ראו א' נמדר תכנון ובנייה - תכניות מוסדות והליכי תכנון כרך א' 249 (2015); בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נ(3) 441 (1996); עע"מ 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד סב(4) 132 (2008)).
עם זאת, בשל חשיבות המטרה של חיזוק המבנים, ועל מנת לייעל ולזרז את הליכי התכנון, נקבעו בתכנית החיזוק הוראות של תכנית מפורטת. משמעות הדבר הינה כי ועדה מקומית מוסמכת לתת היתרי בניה על פי תכנית החיזוק, ללא צורך בהכנת תכניות מפורטות (ראו סעיף 21 לתכנית החיזוק וכן מ' גדרון וא' נמדר הנ"ל עמ' 42; ש' דנה ש' זינגר דיני תכנון ובנייה כרך א' 220 (2015)).
9.למרות חשיבות התכלית של חיזוק מבנים, תכנית החיזוק אינה כופה על ועדות מקומיות להעניק היתרי בניה לכל מבקש העומד בתנאי התכנית. בפרק ג' לתכנית החיזוק הוענק לוועדות המקומיות שיקול דעת נרחב. כך למשל בסעיף 21 נאמר:
21. ועדה מקומית רשאית לתת היתר על פי תכנית זו לאחר ששקלה:
21.1אילו תוספות בניה ושילוב ביניהן מתאימים לכל מבנה על פי תנאי הבניין, המקום והסביבה, בהתאם לעקרונות המנחים המוצגים בנספח מס' 1.
21.2הונחה דעתה, בין השאר, לגבי פתרון חניה, תכנית לעיצוב המבנה ושיפוצו על פי סעיפים 17 ו- 18 בהתאמה ולגבי יכולת העמידה של התשתיות הקיימות בתוספת הבניה המוצעת.
21.3אם המבנה נמצא במרחק הקטן מ- 300 מטר מקו החוף, תבחן השפעת תוספות בניה או הריסת מבנה והקמתו מחדש על הסביבה החופית.
21.4אם המבנה נמצא באזור בעל אופי כפרי תבחן השפעת תוספת הבנייה או הריסת מבנה והקמתו מחדש על המרקם הקיים ואופי הישוב.
10.זאת ועוד, על פי סעיף 22 לתכנית החיזוק שמורה לוועדה המקומית הזכות לסרב ליתן היתר בניה הכולל תוספות בניה "[...] אם מצאה מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים, או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש, כי יש לסרב לבקשה להיתר או אם מצאה כי תוספת הבניה צריכה להיבחן במסגרת תכנית שתסדיר עניינים נוספים אלו [...]" (ראו למשל עת"מ (חי') 3182-01-13 שחם נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (25.2.2013); עע"מ 2369/13 שחם נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (24.12.2013); ש' דנה ש' זינגר לעיל בעמ' 232).
תכנית החיזוק גם מכירה בכך שבמצבים מיוחדים יוכל מוסד תכנון לאשר תכנית מפורטת "[...]שמטרתה חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה", ובמקרה שכזה רשאי מוסד התכנון לכלול באותה תכנית מפורטת תנאים השונים מתנאי תכנית החיזוק לצורך מתן היתרים לביצוע עבודות חיזוק (סעיף 23 לתכנית החיזוק וכן ראו: מ' גדרון וא' נמדר הנ"ל, עמ' 309).
כפי שנראה להלן, אחת השאלות העומדות להכרעה בתיק זה, הינה פרשנות הוראות אלו המאפשרות להגביל את מתן ההיתרים לפי תכנית החיזוק.
הרקע לעתירה והמחלוקות
11.משפרשנו את המסגרת הכללית של תכנית החיזוק ואת עיקרי ההוראות הרלבנטיות לענייננו, הגיעה העת לפרט את הרקע לעתירה ואת המחלוקות.
12. העותרות הינן חברות העוסקות בייזום וביצוע עבודות בניה, לרבות עבודות בניה במסגרת היתרים הניתנים על פי תכנית החיזוק. בין היתר עוסקות העותרות בעבודות בניה במרחב העיר נהריה.
בתחומי העיר נהריה בניינים רבים אשר נבנו לפני 1980 ועל כן ניתן להחיל עליהם את הוראות תכנית החיזוק. בין היתר מדובר במבנים קטנים, חד או דו קומתיים, הכוללים מספר מצומצם של יחידות דיור. בשים לב למצב זה, הוגשו בקשות רבות לעיריית נהריה למתן היתרים לבניה על פי הוראות תכנית החיזוק, בקשות שכללו בחובן גם תוספות של יחידות דיור רבות.
במצב זה, גיבשה הוועדה המקומית מסמך מדיניות המתווה כללים למתן היתרי בניה על פי תכנית החיזוק (נספח א' לתשובת הוועדה המחוזית לבקשה לצו ביניים) (להלן: מסמך המדיניות). בהחלטה מיום 11.7.2013 החליטה הוועדה המקומית גם על עריכת סקר של הנכסים בעיר בעלי הפוטנציאל לביצוע עבודות על פי תכנית החיזוק, על מנת שניתן יהיה לשקול מחדש את המדיניות במתן היתרים.
ככלל, החליטה הוועדה כי במסגרת הבקשות להיתר ייבחנו גם השלכות ההיתר על הרקמה העירונית, על חזות פני העיר ועל התשתיות העירוניות. בהמשך הוכן סקר ונמצא כי בעיר מצויים מבנים רבים אשר לכאורה עומדים בתנאי תכנית החיזוק שפוטנציאל הבניה בהם הינו 4,500 יחידות דיור נוספות (נספח ג' לתשובה לבקשה לצו ביניים).
13.במקביל לגיבוש מסמך המדיניות החלה לפעול ועדת היגוי בין משרדית לגיבושה של תכנית מתאר כוללנית לעיר נהריה.
ביום 17.9.2013 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה – צפון (להלן: הוועדה המחוזית) להפקיד בתנאים את התכנית הכוללנית שגובשה, היא תכנית ג/21011 (להלן: התכנית הכוללנית) (החלטת ההפקדה סומנה נספח ב' לתשובה). התכנית הכוללנית חילקה את העיר למתחמי בינוי שונים וקבעה מסגרות לבניה בכל מתחם.
14.בישיבה מיום 17.11.2014 החליטה הוועדה המחוזית לכלול בתכנית הכוללנית גם הוראה לגבי היחס בין התכנית לתכנית החיזוק. בהחלטה נאמר:
בנוגע לתמ"א 38 בהוראות התוכנית יירשם כי במקום בו חלה תמ"א 38 על שינוייה, תותר תוספת זכויות ע"פ הקבוע בה ובתנאי שהיקף הזכויות אינו עולה על תוספת הזכויות המוצעת לאותו מתחם משנה באחוזים, כפי שמופיע בטבלה הפרוגרמה המסכמת למגורים (הכלולה בנספח הפרוגרמה), וכן בתנאי שגובה הבנייה אינו עולה על הקבוע בתשריט מבנה העיר ובסעיף 6.1.1ט' (נספח ז' לתשובה).
משמעות הוראה זו הינה קביעת מגבלות על מתן היתרים על פי תכנית החיזוק, הן ביחס להיקף תוספות הבניה והן ביחס לגובה המבנים.
החלטה זו הוספה בסעיף 6.1.1 ז' לתכנית הכוללנית שלשונו זהה ללשון ההחלטה האמורה. התכנית הכוללנית פורסמה להפקדה בימים 30.12.2014 ו- 9.1.2015.
15.ביום 2.3.2015 החליטה הוועדה המחוזית להורות לוועדה המקומית להכין תכנית מפורטת על פי סעיף 23 לתכנית החיזוק, כלומר תכנית הקובעת מגבלות על מתן היתרי בניה לפי תכנית החיזוק. בהחלטה (נספח י' לתשובה) מבהירה הוועדה המחוזית כי "[...] מימוש תוספות בניה באמצעות היתרי בניה נקודתיים, בהתאם לקיבולת המתאפשרת על פי תמ"א 38, נושא בחובו פגיעה קשה במרקם האורבני של העיר, הן מבחינת כושר הנשיאה של התשתיות העירוניות: עומסי תחבורה קשים, העדר פתרונות חניה, העדר שטחים פתוחים ומבני ציבור מספקים, קריסת קווי מים ביוב והצפות חוזרות ונשנות עקב תשתית ניקוז חסרה והן מבחינת הטיפולוגיה העירונית" (להלן: ההוראה לוועדה המקומית).
16.עוד הורתה הוועדה המחוזית לוועדה המקומית, כי התכנית המפורטת תוגש תוך שנה. התכנית תחול על כל שטח העיר העונה להגדרת תכנית החיזוק. נקבע שבתכנית תיבדק אפשרות של הרחבת ושיפור התשתיות, קביעת מגבלות על אחוזי הבניה וכדומה. כן נקבע כי על הוועדה המקומית לפעול לפי סעיף 24 לתכנית החיזוק, כלומר לקבוע הוראות לתקופת הביניים עד לאישורה של התכנית המפורטת שתוכן.
17.ביום 31.3.2015 קיבלה הוועדה המקומית החלטה בדבר הכנת תכנית מפורטת על פי סעיף 23 לתכנית החיזוק, ובדבר כוונתה לקבוע תנאים למתן היתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965, כלומר לקבוע תנאים לתקופת הביניים שעד לאישורה של התכנית המפורטת.
18.ביום 15.6.2015 פרסמה הוועדה המקומית הודעה בהתאם להוראות סעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה (נספח י"ב לתשובה). בהודעה זו נקבעו מגבלות למתן היתרים לתוספות בניה לפי תכנית החיזוק בהתאם למתחמים השונים בעיר. בהודעה נאמר כי המגבלות נקבעו בהתאם לפרוגרמה המוצעת בתכנית הכוללנית.
19.במצב תכנוני זה, הגישו העותרות את עתירתן בתיק זה. בעתירתן טענו העותרות כי התכנית הכוללנית, בהיותה תכנית מקומית, כפופה לתכנית החיזוק ועל כן כל הוראה הכלולה בה שתכליתה לצמצם ולהגביל את ההטבות והזכויות המוענקות על פי תכנית החיזוק, דינה להתבטל. בהתאם, בקשו העותרות להורות על ביטול סעיף 6.1.1 ז' לתכנית הכוללנית, אותו סעיף המורה כי תוספת זכויות בניה על פי תכנית החיזוק, תוגבל להיקף תוספות הבניה על פי התכנית הכוללנית.
כן עתרו העותרות לבטל את החלטת הוועדה המחוזית מיום 2.3.2015 בה הורתה לוועדה המקומית לפרסם הודעות לפי סעיף 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה, כלומר לקבוע מגבלות לתקופת הביניים עד לאישור התכנית המפורטת, לבטל את ההודעה בדבר המגבלות למתן היתרים שפרסמה הוועדה המחוזית ביום 31.3.2015 ולהורות לוועדה המחוזית לכלול הוראה המכפיפה את התכנית הכוללנית לתכנית החיזוק.
20.בדיון שהתקיים בבית המשפט בעתירה לגופה, הסכים בא כוח העותרות לצמצם את הסעדים המבוקשים, כך שיינתן סעד המצהיר כי התכנית הכוללנית אינה תכנית מפורטת לפי סעיף 23 לתכנית החיזוק ועל-כן אינה יכולה לקבוע הוראות הגוברות על תכנית החיזוק.
21.העותרות טוענות כי למעשה יש בתכנית הכוללנית משום "היפוך הפירמידה", שכן התכנית הכוללנית, שהינה תכנית מקומית, מתיימרת לגבור על תכנית החיזוק שהינה תכנית מתאר ארצית. כן נטען כי הכללת הוראות בדבר הטלת מגבלות על מתן היתרים לפי תכנית החיזוק, הינה בלתי חוקית ובטלה. מכאן, כך לטענת העותרות, לא ניתן להגביל מתן היתרים גם בתקופת הביניים שעד לאישורה של התכנית הכוללנית. העותרות מודעות לכך שהתכנית הכוללנית טרם אושרה ועדיין לא נשמעה התנגדות לה, אולם לטענתן הואיל ונפל בה פגם של אי חוקיות, רשאי בית המשפט להתערב גם בטרם אושרה.
22.העותרות מבהירות כי סעיף 23 לתכנית החיזוק מכיר באפשרות של הטלת מגבלות למתן היתרים על פי תכנית החיזוק, רק כאשר אלו נכללו בתכנית מפורטת "שמטרתה חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה", ורק אם התקיימו התנאים לאישור תכנית שכזו. התכנית הכוללנית אינה תכנית מפורטת ממין זה, שהרי תכליתה אינה חיזוק מבנים. על כן, לא ניתן לכלול בה מגבלות על מתן היתרים.
העותרות תוקפות גם את החלטת הוועדה המקומית לפרסם הודעה בדבר מגבלות בניה. לטענתן, הוועדה המקומית פעלה על פי הנחיות הוועדה המחוזית וללא הפעלת שיקול דעת עצמאי. הואיל ולוועדה המחוזית לא הייתה סמכות לקבוע מגבלות בניה בתכנית הכוללנית, הרי שגם הוראת הוועדה המחוזית לוועדה המקומית להכין תכנית לפי סעיף 23 לתכנית החיזוק ולקבוע מגבלות על פי סעיף 24 לתכנית החיזוק הינה בטלה.
23.המשיבות מבקשות לדחות את העתירה. לטענת המשיבות העתירה הינה מוקדמת ויש לדחותה בשל אי מיצוי הליכים. נטען כי התכנית הכוללנית טרם אושרה וטרם נשמעו והוכרעו התנגדויות לה. בגדרן של התנגדויות אלו רשאיות העותרות להעלות את כל הטענות שהעלו בעתירה. עוד נטען, כי התכנית המפורטת עליה הורתה הוועדה המחוזית, תכנית על פי סעיף 23 לתכנית החיזוק, עדיין מצויה בשלבי תכנון. ההחלטה לקבוע מגבלות לתקופת הביניים, בהתאם לסעיף 24 לתכנית החיזוק, גם היא נתונה להתנגדות ולהליכי ערר.
24.הוועדה המקומית מדגישה כי גם במצב הקיים ניתן מענה לבקשות למתן היתרי בניה על פי תכנית החיזוק וכי בכל מקרה נקודתי ניתן להגיש בקשה וככל שתידחה, עומדת לבעלי הזכות אפשרות להגיש ערר לוועדת הערר.
25.המשיבות טוענות כי לא נפל כל פגם בהחלטות הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית הכוללנית וליתן הוראות לוועדה המקומית לפעול לפי סעיף 23 לתכנית החיזוק. מדובר בשתי החלטות נפרדות אשר כל אחת מהן ניתנה בסמכות כדין. הוועדה המחוזית מציינת כי הפקדת התכנית הכוללנית נעשתה מכוח סעיף 62א(ג)(4) לחוק התכנון והבניה. במסגרת תכנית כוללנית ניתן לקבוע גם הוראות כדוגמת ההוראה בסעיף 6.1.1.ז', דהיינו לקבוע הנחיות כוללניות בנוגע למתן היתרים לפי תכנית החיזוק. עוד נטען כי סעיף 23 לתכנית החיזוק מקנה לכל מוסד תכנון סמכות להתקין תכנית מפורטת ומכאן שגם הוועדה המחוזית הייתה מוסמכת להתקין תכנית שתכליתה קביעת הנחיות למתן היתרים על פי תכנית החיזוק.
הוועדה המחוזית מבהירה כי אין בתכנית הכוללנית משום היפוך הפירמידה. הואיל ותכנית החיזוק מקנה סמכות במסגרת התכנון לשקול מתן היתרים וכן סמכות להתקין תכנית מפורטת לחיזוק מבנים שתביא בחשבון את השיקולים התכנוניים הכלליים בעיר, הרי שניתן לכלול שיקולים אלו בתכנית הכוללנית ולהתוות את המדיניות על פיה תנהג הוועדה המקומית.
26.עוד נטען, כי ההחלטה להורות לוועדה המקומית לפי סעיף 23 לתכנית החיזוק התקבלה כדין. לוועדה המחוזית סמכות למתן הוראות לוועדה המקומית ואין להגבילה ולמנוע ממנה ליתן הוראות ביחס לתכנית מפורטת על פי סעיף 23 לתכנית החיזוק.
לבסוף נטען כי אין כל פגם במגבלות שנקבעו בהודעה לפי סעיף 24 לתכנית החיזוק וכי ההחלטות אינן חורגות ממתחם הסבירות. המשיבות מדגישות כי בשל מספרן הרב של יחידות הדיור שניתן לבנות על פי תכנית החיזוק והשפעתן על תשתיות וחזות העיר, מתחייבת תכנית ברורה הקובעת קריטריונים למימוש ההטבות והתמריצים לתוספות בניה על פי תכנית החיזוק. ההבחנה בין המתחמים השונים נעשית על פי שיקולים ענייניים וסבירים ומתוך רצון לקדם את פיתוח העיר מחד ואת מימוש התמריצים על פי תכנית החיזוק מאידך.
דיון והכרעה
27.כפי שיפורט להלן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על כל חלקיה.
העתירה כוללת למעשה שני ראשים; האחד, טענות לגבי תוקפן של הוראות התכנית הכוללנית שעניינן הטלת מגבלות על מתן היתרים לביצוע תוספות בניה על פי תמ"א 38. כנגזרת מכך מועלות הטענות בדבר אי תחולת הוראות סעיף 97(ב) לחוק התכנון והבניה. השני, טענות לגבי תקפן של החלטות הוועדה המקומית לקדם את התכנית המפורטת לפי סעיף 23 לתכנית החיזוק ולפרסם הודעה על פי סעיף 24 לתכנית החיזוק וסעיפים 77 ו- 78 לחוק התכנון והבניה.
נבחן תחילה את הטענות ביחס לתכנית הכוללנית.
התכנית הכוללנית
28.חוק התכנון והבניה כולל מדרג תכניות וקובע את הסמכויות של הוועדות השונות להתקין תכניות. תכנית המתאר המצויה במדרג הנמוך ביותר הינה תכנית מתאר מקומית. תכנית מתאר מקומית נועדה לקבוע הוראות כלליות למרחב התכנון המקומי, החל מייעודי קרקע, תשתיות, הבטחת שטחים ציבוריים, שמירה על שטחים פתוחים במרחב המקומי, שמירה על מבנים בעלי חשיבות ציבורית ועוד (סעיף 61 לחוק התכנון והבניה. ראו על מטרות תכנית מתאר מקומית - א' נמדר לעיל בעמ' 298, וכן ש' דנה וש' זינגר הנ"ל כרך א' 344).
התקנת תכנית מתאר מקומית מסורה מכוח הוראות סעיף 62א' לחוק התכנון והבניה, לוועדה מקומית, לוועדה מקומית עצמאית בהתאם לסעיף 62א(א1) ולוועדה מקומית עצמאית מיוחדת לפי סעיף 62א(א2).
עם זאת, סמכויות הוועדה המקומית העצמאית והוועדה העצמאית המיוחדת, מוגבלות לאשר תכנית מתאר מקומית לזמן מוגבל, שכן סעיף 62א(ג) מקנה לוועדה המחוזית סמכות להתקין תכנית מתאר מקומית כוללנית. עם אישורה של תכנית מתאר כוללנית, מוגבל כוחה של הוועדה המקומית וזו לא תהא רשאית להתקין תכנית הסותרת את התכנית הכוללנית אלא ברשימה מוגבלת של עניינים כמפורט בסעיף 62א(ד).
29.תכנית מתאר כוללנית מיועדת להתוות עקרונות תכנון לכל המרחב המקומי או לפחות לחלק משמעותי ממנו (סעיף 62א(ג)(2)). העניינים שיכללו בתכנית הכוללנית קבועים בסעיף 62א(ג)(4) הקובע כדלקמן:
התכנית שאישרה הוועדה המחוזית כוללת, לפחות, את כל הענינים כמפורט להלן:
(א) ייעודי הקרקע בתחומה ושימושי הקרקע המותרים בכל אחד מהייעודים;
(ב) קביעת שטחי קרקע המיועדים לשטחים פתוחים ולצורכי ציבור, או קביעת הנחיות בדבר שטחים שיש לייעד לצרכים אלה, ביחס לייעודי הקרקע השונים שנקבעו בה. לעניין פסקה זו, "צורכי ציבור" - כהגדרתם בסעיף 188(ב);
(ג) קביעת השטח הכולל המותר לבניה בכל ייעוד או בכלל הייעודים, גם ללא קביעת זכויות בניה בכל מגרש או במגרש כלשהו;
(ד) הנחיות בדבר שטחי קרקע שיש ליעד לתחבורה, לחניה, לביוב ולתשתיות, ביחס לייעודי הקרקע השונים שנקבעו בה, לרבות התוויית הדרכים העיקריות בתחומה;
(ה) הנחיות לעניין גובה הבנינים.
30.תכנית מתאר כוללנית למרחב מקומי לא נועדה לשמש כתכנית מפורטת אלא רק להתוות עקרונות תכנון מחייבים לוועדה המקומית (ראו א' נמדר הנ"ל עמ' 375 וכן ש' דנה וש' זינגר הנ"ל כרך ב' 1014). התכנית הכוללנית מיועדת לכוון, להסמיך, ולעתים אף להגביל את הוועדה המקומית בשימוש בסמכויותיה לאשר תכניות מפורטות וליתן היתרי בניה.
31.הטענה הראשונה שמעלות העותרות הינה כי נפל פגם של אי חוקיות בהוראות סעיף 6.1.1 ז' לתכנית הכוללנית, שכן הוראה זו מתיימרת לגבור על תכנית מתאר ארצית, שכאמור מצויה במדרג היררכי גבוה מתכנית מתאר מקומית.
על טענה זו עונות המשיבות בשניים; ראשית, נטען כי התכנית הכוללנית מצויה אך בשלב ההפקדה וטרם נשמעו ההתנגדויות. מקומן של הטענות בדבר פגם בתכנית הינה במסגרת הליכי התנגדות אלו. במובן זה העתירה שהוגשה הינה מוקדמת; שנית, נטען כי הואיל ועסקינן רק בתכנית שנועדה להתוות עקרונות תכנון לוועדה המקומית, אין כל פגם בכך שנכללה בתכנית הכוללנית הוראה המגבילה את שיקול דעת הוועדה המקומית במתן היתרים על פי תכנית החיזוק.
הכרעה
32.הסמכות להתקנת התכנית הכוללנית מסורה לוועדה המחוזית מכוחו של סעיף 62א(ג) לחוק התכנון והבניה. ראינו כי תכלית התקנת תכנית כוללנית הינה להתוות קווים כלליים לתכנון העירוני, ולקבוע מסגרות שבגדרן על הוועדה המקומית לפעול בעת מתן היתרים ועריכת תכניות מפורטות.
התכנית הכוללנית הינה תכנית מקומית ומכאן שאין בכוחה לגבור על תכנית במדרג גבוה יותר, או להתנות תנאים למימוש זכויות על פיה, אלא ככל שהוענקה לה הסמכות בתכנית שמעליה במדרג.
33.התוכנית הכוללנית אושרה להפקדה כאמור בסעיף 85 לחוק התכנון והבניה. עם הפקדתה החל שלב העיון, הגשת ההתנגדויות והדיון בהן. ראינו כי העותרות הגישו התנגדויות לתכנית הכוללנית, לרבות בכל הנוגע להוראות סעיף 6.1.1 ז' לתכנית. התנגדויות אלו טרם נדונו וטרם הוכרעו.
34.הלכה היא כי מקום שבו עומדים לעותר הליכים לתקיפת ההחלטה המינהלית בגדרי ההליך המינהלי, אין לאפשר לו לפנות לבית המשפט בעתירה, בטרם מיצה את האפשרויות העומדות בפניו. כך למשל בעע"מ 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון (17.11.2010) נאמר:
על רקע דברים אלה, נפסק באופן עקבי ושיטתי, כי מקום בו טרם מוצו הליכי ההתנגדות הקבועים בדין, אין מקום לכך שבית המשפט ישים עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ויקדים לדון בהשגות תכנוניות; וכי ככלל, אין מקום לעריכתה של ביקורת שיפוטית על החלטותיהן של רשויות התכנון שעה שההליכים התכנוניים תלויים ועומדים. העמדה המקובלת היא, אפוא, כי זמנה של ביקורת שיפוטית מעין זו יגיע, כאשר הליכי התכנון יבואו אל סיומם.
(ראו גם בג"צ 3459/10 אלעתאימן נ' ממשלת ישראל (14.6.2011); בג"צ 2206/12 המועצה האזורית באר טוביה נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות (24.5.2012); בג"צ 2269/13 העמותה להגנת הסביבה כרמל מנשה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (13.10.2013)).
35.הואיל והתוכנית הכוללנית מצויה בשלב ההפקדה, יש להחיל את הכלל ולקבוע כי בטרם תיפתח לעותרות הדרך לפנות לבית המשפט, עליהן למצות את ההליך התכנוני. כך גם נפסק מפורשות בעת"מ (חי') 62541-03-15 יהודה בן שושן נכסים בע"מ נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז הצפון (10.12.2015), שעסק אף הוא בתכנית הכוללנית בעיר נהריה.
36.לכלל ולפיו אין מקום שבית המשפט ידון בתכנית מופקדת בטרם הסתיים ההליך התכנוני, עשויים להיות חריגים (ראו הערות בית המשפט בעע"מ 2141/09 הנ"ל פסקה 13).
העותרות טוענות כי המקרה הנוכחי הינו חריג ומצדיק סטייה מהכלל, שכן הוראת סעיף 6.1.1 ז' לתכנית הכוללנית הינה בלתי חוקית ואי חוקיות מצדיקה חריגה. עוד נטען כי להפקדת תכנית יש נפקות מעשית על פי הוראות סעיף 97(ב) לחוק התכנון והבניה. בהוראה זו נקבע כי משהופקדה תכנית, מותנה מתן היתר על פי תכנית תקפה באישור ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית. עוד נקבע כי יש צורך לפרסם הודעה על פי סעיף 149, בטרם דיון בבקשה כזו למתן היתר.
37.אכן לתכנית מופקדת יש השלכות על מתן היתרים על פי תכנית קיימת והדבר ברור. משהופקדה תכנית מתאר נדרשים מוסדות התכנון לבחון האם מתן היתרים לפי תכנית תקפה עלולים להכשיל את מימוש התכנית המופקדת אם תאושר, האם הבקשה מנוגדת למגמות התכנון המתגבשות וכדומה.
עם זאת, הפקדת תכנית אינה שוללת את שיקול הדעת המסור למוסדות התכנון. ועדת המשנה להתנגדויות יכולה לשקול, בגדר שיקול הדעת הנתון לה לפי סעיף 97(ב) לחוק, גם את הטענות בדבר בטלות ואי חוקיות של הוראות התכנית המופקדת.
38.בעע"מ 2141/09 הנ"ל נמנע בית המשפט לקבוע הלכה ברורה מתי ניתן להפעיל ביקורת שיפוטית בטרם הושלם הליך ההתנגדויות באמרו "[...] כי בנסיבות המקרה שלפנינו אין לנו צורך להכריע באילו נסיבות, אם בכלל, ניתן לקיים ביקורת שיפוטית קודם שמוצה הליך ההתנגדויות. [...] יצוין כי מתווה זה יושם בפסיקה גם בהתייחס להחלטות תכנונית רחבות היקף לפחות כמו זו שלפנינו, שגם להן היתה השפעה סביבתית משמעותית [...] היקפה של התוכנית והשפעותיה הסביבתיות האפשריות אינן מהוות , אפוא, כשלעצמן, עילה לחרוג מן המתווה התכנוני המקובל[...]". עם זאת ניתן להבין כי בית המשפט השאיר את האפשרות לסטות מן הכלל ולאפשר ביקורת שיפוטית רק למקרים חריגים שטרם הוגדרו. גם המקרה הנוכחי אינו מקרה חריג המצדיק סטייה מהכלל; אין פגם בהליך ההפקדה של התכנית הכוללנית ואף לא נטען כי נפל פגם כלשהו בהליך; אין מדובר בתכנית שלא ניתן לאשרה אלא לכל היותר נטען כי יש פסול רק באחת מהוראותיה.
לעניין זה יש להעיר כי גם אם היה די בטענה כי הוראה כלשהי בתכנית לא תאושר בעתיד, כדי להצדיק את החלת החריג ולדון בעתירה, איני סבור כי הוראת סעיף 6.1.1 ז' הנ"ל הינה כזו.
בסעיף 6.1.1 ז' לתכנית אומצה החלטת הוועדה המחוזית מיום 17.9.2013 ונקבע:
במקום בו חלה תמ"א 38 על שינוייה, תותר תוספת זכויות ע"פ הקבוע בה ובתנאי שהיקף הזכויות אינו עולה על תוספת הזכויות המוצעת לאותו מתחם משנה באחוזים, כפי שמופיע בטבלה הפרוגרמה המסכמת למגורים (הכלולה בנספח הפרוגרמה) וכן בתנאי שגובה הבנייה אינו עולה על הקבוע בתשריט מבנה העיר ובסעיף 6.1.1ט'.
הוראה זו נועדה להתוות כללים לשיקול דעת הוועדה המקומית בדונה בבקשה להיתר לפי תכנית החיזוק.
39.כפי שראינו לעיל, תכנית החיזוק מקנה לוועדה המקומית שיקול דעת נרחב לאשר או לדחות בקשה להיתר. סעיף 22 לתכנית החיזוק מדגיש כי "אין באמור בתכנית זו כדי לשלול מסמכותה של הוועדה המקומית לסרב לתת היתר לבניה הכרוך בתוספת זכויות בניה [...] אם מצאה מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים, או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות במגרש, כי יש לסרב לבקשה להיתר [...]".
משנקבע כי לוועדה המקומית שיקול דעת לסרב ליתן היתר לפי תכנית החיזוק בשל שיקולים תכנוניים ואדריכליים, אין לכאורה כל מניעה כי הוועדה המקומית או הוועדה המחוזית יתוו כללים להפעלת שיקול דעת זה.
40.מפסקי הדין שהובאו לעיוני רואים אנו כי בתי המשפט דנו לא אחת בשאלת סמכות ועדה מקומית לאמץ מסמך מדיניות המתווה את שיקול הדעת במתן היתרים על פי תכנית החיזוק (ראו למשל עת"מ (ת"א) 39846-10-14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה - מחוז תל אביב (18.12.2014); עת"מ (חי') 16777-05-15 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית אתא נ' ועדת הערר המחוזית – מחוז חיפה (16.12.2015)). הגבלת היתרים לפי תמ"א 38 על סמך מסמכי מדיניות שכאלו עומדת להכרעה כיום גם בבית המשפט העליון (בעע"מ 400/15).
שאלה דומה עשויה לעלות גם לגבי קביעת מדיניות למתן היתרים לפי תכנית החיזוק במסגרת תכנית מתאר כוללנית. אף שסוגיה זו טרם הוכרעה, איני סבור כי ניתן לומר בשלב זה, כי אין אפשרות שהוראה בתכנית כוללנית הקובעת מדיניות למתן היתרים לפי תכנית החיזוק, הינה בטלה ובלתי חוקית .על כן, לא מתקיימות נסיבות חריגות המצדיקות דיון בטענות העותרות בטרם הושלם ההליך התכנוני.
41.אעיר עוד כי אפילו אם ימצא מקום לשנות את נוסח סעיף 6.1.1 ז' בתכנית הכוללנית, באופן שיבהיר כי לוועדה המקומית נותר שיקול דעת עצמאי, אין בכך די כדי לבסס חריג לכלל לפיו בית המשפט לא יפעיל ביקורת שיפוטית על תכנית מופקדת בטרם מוצה ההליך התכנוני.
42.עוד נזכיר כי הוראת סעיף 6.1.1 ז' הנ"ל אינה שוללת מתן היתרים לפי תכנית החיזוק הכוללים תוספת בניה, אלא רק מגבילה מתן היתרים שכאלה. אין בפני די נתונים כדי לקבוע עד כמה יש במגבלות שנקבעו בתוכנית הכוללנית כדי לצמצם מתן היתרים לפי תכנית החיזוק. יתרה מזו, הוראת סעיף 6.1.1 ט' לתכנית הכוללנית, מקנה לוועדה המקומית שיקול דעת לסטות מהוראות התכנית בעניין גובה מבנים ולאשר תוספות בניה העולות על אלו שנקבעו בתשריט התכנית. גם בכך יש כדי לצמצם את המגבלות שמוטלות בתכנית הכוללנית על מתן היתרי בניה.
43.כאן נעיר כי סעיף 22 לתכנית החיזוק מקנה לוועדה המקומית שיקול דעת לסרב ליתן היתר רק על בסיס רשימת שיקולים מוגדרים. ברשימה זו נכללו גם שיקולים תכנוניים שמשמעם שיקולים הנובעים ממערך תכניות המתאר התקפות. מכאן שהתקנת תכנית כוללנית יכולה וחייבת להיכלל בין שיקוליה של הוועדה המקומית בדונה בבקשה להיתר על פי תכנית החיזוק.
על כן, די באמור כדי לדחות את הטענות בנוגע לתוקפה של הוראת סעיף 6.1.1 ז' לתכנית הכוללנית ואת הטענות לגבי החלת הוראות סעיף 97(ב) לחוק התכנון והבניה.
מתן הוראה להכנת תכנית מפורטת ולהטלת מגבלות
44.ראינו כי הוועדה המחוזית הורתה לוועדה המקומית לפעול על פי הסמכות בסעיף 23 לתכנית החיזוק ולהתקין תכנית מפורטת לחיזוק מבנים. דומה שאין בפי העותרות טענות ממשיות כנגד תקפה של החלטה זו ובדיון הסכים בא כוחן של העותרות שלא לדון בטענות אלו.
אעיר כי הוועדה המחוזית מוסמכת להורות לוועדה מקומית להכין תכנית במרחב תכנון מקומי (סעיף 64 לחוק התכנון והבניה). המחוקק לא צמצם את סמכות הוועדה המחוזית לעניינים מוגדרים אלא קבע כי הוועדה המחוזית "[...] רשאית להורות לוועדה המקומית אלו נושאים יש לכלול בתכנית[...]". משמצאה הוועדה המחוזית כי ראוי להתקין תכנית מפורטת לחיזוק מבנים בהתאם לסעיף 23 לתכנית החיזוק, רשאית הייתה להורות לוועדה המקומית להתקינה (ראו לעניין סמכות הוועדה המחוזית ליתן הוראות לוועדה המקומית ע"א 1661/09 שינברגר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה, פיסקה 39 (27.10.2011)).
45.אין גם כל פגם בהחלטת הוועדה המקומית לפרסם הודעה לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה ולקבוע תנאים למתן היתרים בתקופת הביניים שעד אישור התכנית המפורטת, בהתאם לסמכותה בסעיף 78 לחוק התכנון והבניה. מתן הודעה ופרסום מגבלות על מתן היתרים, נועדו להבטיח את מימוש התכנית המתהווה. ודוקו, המחוקק קבע כי המגבלות יחולו רק בתקופה מוגבלת. כן נקבעה זכות להגשת ערר (סעיף 78(ב)). בכך יש לענות על הצורך להבטיח את האיזון בין חשיבות השמירה על המצב הקיים עד להשלמת הליכי התקנת התכנית המפורטת לבין הגנה על זכויות בעלי הקרקעות (ראו ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885 (2002)).
סוף דבר
46.אשר על כן, ולאור כל האמור לעיל, אני מורה על דחיית העתירה. העותרות ישלמו למשיבה 1 הוצאות משפט ושכר טרחה, בסך כולל של 7,500 ₪, וסכום זהה למשיבה 2.
ניתן היום, כ"ט שבט תשע"ו, 08 פברואר 2016, בהעדר הצדדים.
