עתירה נ' החלטת ועדת האכיפה המנהלית ברשות לני"ע בעניינם של אפריקה ישראל תעשיות בע"מ ואח'

 החלטה

1.עניינה של העתירה בהחלטת המותב מטעם ועדת האכיפה המנהלית בעניינם של העותרים (להלן: "ההחלטה").

העתירה הוגשה כנגד ההחלטה, מכוח סעיף 52סא לחוק ניירות-ערך התשכ"ח - 1968 (להלן: "חוק ניירות-ערך"), הקובע:

"(א) עתירה מנהלית כאמור בסעיף 42ה לחוק בתי-המשפט, על החלטת המותב כאמור בסעיף 52נא תוגש בתוך 45 ימים מיום שקיבל את החלטת המותב.

(ב) הוגשה עתירה על החלטת המותב, בית-המשפט רשאי לאשר את החלטת המותב, לבטלה או לשנותה".

2.מכוח חוק ייעול האכיפה ברשות ניירות-ערך (תיקוני חקיקה) התשע"א – 2011 (להלן: "חוק ייעול האכיפה") הוכנסו תיקונים למספר חוקים ובין היתר לחוק ניירות-ערך. במסגרת זו נוצר מנגנון של אכיפה מנהלית, לצד האפיק המרכזי לאכיפה בשוק ההון שהיה עד לחקיקת החוק הנ"ל – ההליך הפלילי. בחוק ניירות-ערך נקבעו – לצד ההלכים הפליליים - אמצעי אכיפה נוספים: פרק ח' 3 בחוק ניירות-ערך מתייחס להטלת עיצום כספי על ידי הרשות, ופרק ח'4 לחוק, שנוסף לו מכוח חוק ייעול האכיפה, דן בהטלת אמצעי אכיפה מנהליים בידי ועדת האכיפה המנהלית. ס' 52לא קובע רשימה של "הפרות" עליהן חלים אמצעי האכיפה המנהליים.

3.סעיף 52מה לחוק ניירות-ערך, המתייחס להליך האכיפה המנהלי, קובע:

"היה ליושב-ראש הרשות יסוד סביר להניח, בין בעקבות בירור לפי סעיף 52מג ובין בדרך אחרת, כי בוצעה הפרה, רשאי הוא, בהחלטה מנומקת בהתאם להתקיימותם של השיקולים כאמור בסעיף 52מד לגבי אותה הפרה, להחליט על פתיחה בהליך אכיפה מנהלי ולמנות מותב של הוועדה לדון באותה הפרה".

ההליך המנהלי נפתח אם כן בבירור של יושב-ראש רשות ניירות-ערך, שלאחריו הוא רשאי להחליט על הליך אכיפה מנהלי המתקיים בפני ועדת האכיפה. מכוח סעיף 52 לב לחוק מתמנה ועדת אכיפה מנהלית, שדנה במותבים אותם ממנה יושב-ראש הרשות. בכל מותב מכהן חבר אחד שהוא עובד הרשות הכשיר לכהן כשופט מחוזי; חבר שהוא בעל מומחיות בשוק ההון וחבר שהוא משפטן בעל מומחיות בדיני ניירות-ערך ובדיני חברות (ס' 52לג לחוק).

4.ההליך בפני ועדת האכיפה הוא מעין יציר ביניים - בין הליך של הטלת עיצום כספי לבין הליך פלילי. החלופה של ההליך המנהלי בפני הוועדה קיימת לצד החלופה של הליך פלילי, כאשר ההבדל בין השתיים הוא בעיקרו העדר דרישה לקיום יסוד נפשי של מחשבה פלילית בהליך המנהלי (ר' בג"ץ 3803/11 איגוד הנאמנים בשוק ההון בישראל נ' מדינת ישראל 5.2.2012, להלן: "פס"ד איגוד הנאמנים", וכן דניאל רמון, "אכיפה הסכמית בשוק ההון, הדרך לעולם חדש של אכיפה?", תאגידים י'3 (אוגוסט 2013) להלן: "רמון").

ההליך של האכיפה בפני ועדת האכיפה המנהלית נועד אם-כן לתת מענה לאותם מקרים בהם ההפרות בהן מדובר אינן מהוות עבירות פליליות חמורות ומובהקות. ההליך הפלילי אינו מתאים למקרים כאלה, הן משום שההשלכות של הרשעה בהליך פלילי הן מכבידות, והן משום שניהולו של הליך פלילי דורש משאבים רבים ומשמעותיים. בית-המשפט העליון (כב' המשנה לנשיאה, השופט ריבלין), הסביר את הרציונל שעמד לנגד עיניהם של מנסחי החוק:

"קודם לחקיקת החוק היה האפיק המרכזי, לביצוע אכיפה בשוק ההון, האפיק הפלילי; מנסחי החוק מצאו את האפיק הזה כבלתי מתאים להתמודדות עם הפרות שונות כאמור, בשל מורכבותו והתמשכות ההליכים באפיק זה. האפיק הפלילי, כך סברו, גרם לעינוי-דין לנאשמים ופגם בהרתעה מפני ביצועעבירות. הפרות מסוימות של דיני ניירות-הערך, כך סברו, אינם מצדיקים הפעלת סנקציה פלילית אשר מלווה, מצידה, באות קלון חברתי, ועל-כן נוצר צורך באמצעי אכיפה חלופיים" (ר' פס"ד איגוד הנאמנים).

5.ואכן, הליך פלילי עלול לארוך פרק זמן רב ביותר - בתחום של ניירות-ערך ארכו בעבר הליכים כאלה בממוצע חמש שנים בערכאה הראשונה. על פסקי-הדין מוגשים בדרך כלל ערעורים, כך שפרק הזמן הכולל של הדיון בהליך ארוך הרבה יותר (ר' במאמרה הנ"ל של רמון).