פסק דין
השופט י' אנגלרד:
ערעור זה עניינו חוקיותו של היטל סלילת כבישים שנגבה על ידי עיריית ירושלים מכוח
חוק עזר לירושלים )סלילת רחובות(, תשל"ה-1975 )להלן "חוק העזר"(. הסוגיה מעוררת
מספר שאלות עקרוניות הנוגעות לסמכותה של עירייה לגבות היטל על סלילת כבישים.
1. אתאר תחילה את העובדות הנוגעות לעניין. חברת אל עמי ייזום והשקעות בנייה בע"מ
)להלן "החברה"(, רכשה בשנת 1993 את הזכויות בנכס מקרקעין המצוי בגוש 30413 חלקה
84, בשכונת קריית יובל בירושלים )להלן "הנכס"(. הנכס נמצא בקרבת כביש גולומב,
דהיינו, בינו לבין ש מפרידה חלקה שהיא ברוחב של כ- 10 מטר והמצויה בבעלות של אדם
אחר.
2. בשנת 1986 החלה העירייה לסלול את כביש גולומב, סלילה אשר נסתיימה - כך עולה
מסיכומי העירייה - לקראת סוף שנות השמונים. כביש גולומב הוא כביש עורקי ברוחב
כשלושים מטר. עלות סלילת כביש גולומב הייתה ב-%70 על חשבון משרד התחבורה וב-%30
על חשבון העירייה. מתכי בעת סלילת הכביש לא נדרשו בעלי הנכס הקודמים לשלם היטל
סלילה, ואף נכסים אחרים לאורך כביש גולומב - שאינם גובלים פיסית עם הכביש בדומה
לנכס הנדון- לא נדרשו לשלם היטל סלילה. כן אין מחלוקת בין בעלי הדין כי הסלילה
הסתיימה לפני שהחברה רכשה את הנכס בשנת 1993. בת הרכישה חלו על הנכס תב"ע 2535
וכן תב"ע 2535א. לאחר רכישת הנכס ביקשה החברה היתרי בנייה לפי התב"ע הנזכרות.
העירייה התנתה את מתן ההיתר בתשלום היטל סלילת כביש גולומב וזאת בשיעור של 441,405
ש"ח. החברה שילמה חלק מן ההיטל הנדרש
3. בשנת 1995 החברה יזמה תב"ע חדשה, הלא היא תב"ע 5074, אשר אושרה בשנת 1998.
התב"ע החדשה הגדילה את זכויות הבנייה בנכס באופן משמעותי, כך שבמקום חניון תת-קרקעי
ל-60 מכוניות; קומת משרדים אחת ו-4 קומות מגורים - על פי התב"ע הישנה - ניתן היה
לבנות 6 נייה תת-קרקעיות ל-200 מכוניות; 2 קומות משרדים ומסחר ו-9 קומות מגורים
ל-124 יחידות די
4. כתנאי לאישור התב"ע החדשה דרשה העירייה שהחברה תסלול על חשבונה דרך גישה
המובילה מן החניון התת-קרקעי החדש אל כביש גולומב באורך 11.4 מ' וברוחב כ-6 מ'.
מהתכתבות פנימית בין גורמים בעירייה עולה כי דרך הגישה לא הייתה חיונית לפרוייקט
הבנייה החדש, אלא היא נה משיקולים של מערך התנועה המקומי בשכונה. הדרך נסללה כדרך
ציבורית והיא מתוחזקת על ידי החברה.
5. בעקבות אישור תב"ע 5074 ביקשה החברה היתרי בנייה חדשים בהתאם לשינוי זכויות
הבנייה. והנה, העירייה דרשה כעת היטל סלילה חדש של כביש גולומב, וזאת על פי נפח
הבנייה המוגדל בהתאם לתב"ע החדשה. היטל סלילת הכביש והמדרכה שדרשה כעת העירייה עלה
כדי סך של 1,465,2ש"ח. העירייה החליטה להחזיר לחברה את מה ששילמה במסגרת ההיטל
הקודם שחושב בזמנו, כאמור, בסך 441,405 ש"ח. החברה חלקה על זכותה של העירייה לדרוש
היטל סלילה חדש ומוגדל. אולם, מאחר שהעירייה עיכבה את מתן היתרי הבנייה, החברה
שילמה ביום 6.5.99 את ההיטל החדש תחת מה.
6. לאחר תשלום ההיטל תחת מחאה, פנתה החברה לבית המשפט המחוזי בירושלים בתביעה לסעד
הצהרתי לפיו לא מוטלת עליה חובה לשלם את היטל הסלילה החדש. בית המשפט המחוזי - מפי
השופטת ר' אור - קיבל את עמדת החברה והצהיר כי דרישת העירייה מן החברה לשלם היטל
סלילת כביש גולומ נעשתה שלא כדין ובחוסר סמכות ולכן היא בטלה ומבוטלת. כן קבע בית
המשפט כי אילוץ החברה לשלם את היטל הסלילה כתנאי למתן היתר הבנייה שאושר ועוכב עד
לתשלום ההיטל - נעשה ללא סמכות. העירייה חויבה בתשלום שכר טירחת עורך דין בסך
150,000.- ש"ח.
7. בפי בית המשפט המחוזי הייתה ביקורת נוקבת על התנהגותה של עיריית ירושלים. הוא
מצא בה סממנים של חוסר תום לב ושל אפליה. מבחינה נורמטיבית, נקודת המוצא של בית
המשפט קמא הייתה חוק העזר לירושלים )סלילת רחובות( תשל"ד-1975. הוא בחן את
הוראותיו של חוק עזר זה עלקע הנסיבות המיוחדות של המקרה. מסקנתו כי דרישת ההיטל
הייתה שלא כדין התבססה על מספר נימוקים. ראשית, חוק העזר אינו מזכיר במפורש את
האפשרות כי בעל נכס, המבקש היתר בנייה, חייב בתשלום היטל סלילה לפי שטח הבניין
המתוכנן ונפחו אף לגבי כביש שסלילתו הסתיימה מזמן. לכן, אין חוק העזר מסמיך את
העירייה לדרוש בנסיבות אלה היטל סלילה. שנית, חוק העזר קושר את החיוב בהיטל להוצאות
שהוצאו בפועל לסלילת הכביש הגובל. לכן, "חיוב בעל נכס גובל לשלם לעירייה 'הוצאות
סלילה' לפי התוספת, ללא כל קשר להוצאות הסלילה שהיו בפועל לכביש שנסלל בעבר )אולי
אפילו בעבר רחוק מאד(, וסלילתו הסתיימה זה מכבר איננו עומד ברציו של חוק העזר עצמו,
הקושר בין כביש המתחיל להיסלל, נכסים גובלים לו, ועלות סלילת אותו כביש" )ההדגשה
במקור(. בהקשר זה ציין בית המשפט כי העובדה שהעירייה דרשה מן החברה את חלקה בתשלום
מלוא עלות הסלילה, מבלי להתחשב בכך שהכביש, שהוא כביש עורקי, מומן ב-%70 על ידי
משרד התחבורה - יש בה משום חוסר תום לב. שלישית, לפי נסיבות המקרה נראה כי העירייה
עצמה גרסה תחילה כי הנכס אינו גובל בכביש גולומב; עובדה היא כי היא לא דרשה מבעל
הנכס הקודם כל היטל סלילה. כדי הפוך את הנכס ל"נכס גובל" )כנדרש על ידי חוק העזר
לשם חיוב בהיטל(, העירייה דרשה מן החברה סלילה, על חשבונה, של כביש גישה. בכך ראה
בית המשפט קמא משום אפלייה וחוסר תום לב. לבסוף, העובדה שהעירייה לא דרשה היטל מאף
לא אחד מבעלי הנכסים הגובלים, יש בה משום אפלייה ברורה של החברה לעומת בעלי נכסים
אחרים לאורך כביש גולומב.
8. בערעורה לפנינו על פסק הדין המחוזי, טוענת העירייה כי בדין חויבה החברה בתשלום
היטל הסלילה. העירייה גורסת כי בסמכותה לגבות היטלי סלילה גם לאחר סיום סלילת
הכביש, משום שלפי חוק העזר ההיטל מחושב על יסוד ממוצע עירוני של עלויות סלילת
כבישים בכל חלקי העיר, וזא בלי קשר להוצאות סלילה בפועל של כביש מסוים. לכן, אין גם
משמעות לעובדה שמשרד התחבורה מימן %70 מעלות הכביש. באשר לאפליית החברה לעומת בעלי
נכסים אחרים, טוענת העירייה כי אמנם היא טרם דרשה היטל סלילה מבעל החלקה המפרידה
בין הנכס לבין הכביש, אך היא תעשה זאת לכשתבקש היתר בניה בנכס. העירייה מוסיפה
וטוענת כי, בניגוד למסקנתו של בית המשפט קמא, המדובר בנכס גובל במובן חוק העזר ללא
קשר לסלילת דרך הגישה. מנגד, החברה מבקשת לקיים את פסק הדין על נימוקיו. בסיכומיה
היא מעלה את הטענה כי ההיטל בנסיבות המקרה הוא בבחינת מס מוסווה ולכן אינו כחוק,
וזאת במיוחד בשל העובדה שעיקר המימון לסלילת הכביש בא ממשרד התחבורה.
9. אומר מיד, כי טענתה האחרונה של החברה בדבר היות ההיטל בבחינת מס משכה באופן
מיוחד את תשומת לבי. כי, אם טענה זו נכונה היא, הרי לא עוד בפרשנות חוק העזר מדובר,
אלא בסמכותה העקרונית של העירייה להטיל חיוב מעין זה בחוק עזר. מן המפורסמות הוא כי
אין העירייה מוסמת לגבות מס בלתי אם מכוח חוק מפורש. חוק העזר הנדון - בדומה לחוקי
עזר דומים בעיריות אחרות - הותקן מכוח פקודת העיריות ]נוסח חדש[, שבאה בשנת 1964
ההוראה .Municipal Corporation Ordinance, 1934 תחת הפקודה המנדטורית, הלוא היא
המסמיכה המקורית הנוגעת לענייננו מיה בסעיף 1(99( לפקודה המנדטורית, אשר זו לשונה,
1946A municipal council may make by-laws to enable or assist לאחר התיקון משנת
it to carry out any of the matters it is required, or empowered to do under this
Ordinance or any other Ordinance or law, or to require any owner or occupier of
property to carry out on such propery such work as may be necessary for that
purpose and may by such by-laws provide for the payment of any fees or charges
or contribution by any person other than the municipal corporation in connection
with such matters, and for the grant or issue of licences or permits in
connection with such matters, and for the fees to be paid for any such licence
or permit, and may by such by-laws provide for the payment of compensation to
.any person affected thereby
To" :להוראה זו יש לצרף את הגדרת התפקיד של העירייה בהוראת סעיף 14(98( לפקודה
declare any street to be a public street or to construct and maintain any public
"street
10. הנוסח החדש שמר על עיקרי ההוראות; השינוי מתבטא בסידורן ובמיספורן החדש של
ההוראות: הגדרת התפקיד של העירייה לגבי סלילת רחוב והדאגה למצבו התקין מצויה כעת
בהוראת סעיף 11(249( לפקודה; הסמכות להתקין חוקי עזר, המקבילה לסעיף 1(99(
המנדטורי, מופיעה בהוראותיפים 3(-)1(251 ,250( לפקודה בנוסחה החדש. והנה
לשונן:250. המועצה רשאית להתקין חוקי-עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא
נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי
לדרוש מבעל-הנכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה.
251. בחוקי-עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר - )1( תשלום אגרות, היטלים או
דמי-השתתפות על-ידי כל אדם, זולת העירייה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250...
2(( מתן רשיון או היתר בקשר לאותם דברים ותשלום אגרות בעד הרשיון או ההיתר;
3(( תשלום פיצויים למי שנפגע על-ידי אותם דברים.
11. יושם אל לב כי העירייה הוסמכה להטיל בחוק עזר חובת תשלום של אגרות, היטלים או
של הנוסח האנגלי. השאלה fees, charges or contribution-דמי-השתתפות, שאינם אלא ה
הגדולה היא האם מוסמכת העירייה, במסגרת מושגים אלה להטיל על בעל נכס גובל תשלומי
חובה על סלילת כביהמנותקים מן העלויות הממשיות של כביש נתון. כך, במקרה הנדון
מתיימר התשלום להיות מחושב לפי "עלויות ממוצעות" של סלילת כביש, בהתעלם מן העלות
המוחשית של סלילת כביש זה לעירייה. שאלה נוספת, הקשורה במידה מסוימת לקודמת, היא
האם מוסמכת העירייה לדרוש תשלום עבור סלילת כביש שנים לאחר סיום סלילתו, וזאת אגב
הגדלת זכויות בנייה בנכס, המשמשות בסיס לחישוב גובה התשלום; ושוב, חישוב זה נערך
במנותק מן העלות המוחשית. האם אין בכך משום הטלת מס?
fees, charges or 12. לטעמי, המפתח למתן התשובה מצוי בהבנת המושגים האנגליים
כמשמעותם בפקודת העיריות. דא עקא, נראה כי שאלת משמעותם של מושגים אלה contribution
בהקשר הנדון ועל רקע מקורם האנגלי טרם נידונה בפסיקה. אנסה אפוא לבדוק שאלה זו לשם
בחינת מסקנתו של ב המשפט קמא לאור טענת החברה המשיבה כי ההיטל הנדון הוא בבחינת מס,
שהטלתו, לכל הדעות, אינה בסמכותה של העירייה.
13. אתחיל במושכלות ראשונים. ההגדרה הבסיסית של מס היא, כדברי המחברים א' ויתקון,
י' נאמן, דיני מסים - מסי הכנסה עזבון ושבח )מהדורה רביעית, תשכ"ט( 4: "תשלום
המוטל דרך כפייה על ידי רשות ציבורית, באין כנגדו שום תמורה ישירה ניתנת מידי הרשות
למשלם המס". ראה בח זו גם: א' וינוגרד, דיני רשויות מקומיות, כרך ב )מהדורה חמישית,
540 )1998; א' נמדר, דיני מסים - הדין המהותי )תשמ"ה( 30. כאמור, אין בכוחן של
רשויות מקומיות להטיל תשלומי חובה שהם בבחינת מס, בלתי אם הוסמכו לכך בחקיקה ראשית.
ואמנם, המחוקק הסמיך את הרשויות קומיות להטיל תשלומי חובה שהם בבחינת מס, כדוגמת
הארנונה. ראה א' נמדר דיני מיסים - מיסוי מקרקעין )תשנ"ב( סעיפים 2403 - 2402.
14. הלכה מקובלת היא כי המושגים "אגרה", "היטל", "דמי השתתפות" בהוראת סעיף
1(251( לפקודת העיריות כוונתם אינו למס, אלא לתשלומי חובה המשתלמים מתוך זיקה
לשירות שהרשות מגישה לאזרח. ראה בנוגע להיטל סלילת כבישים על פי חוק העזר של עיריית
ראשון לציון את דבריה שלברתי השופטת ד' דורנר בפרשת ע"א 7316/97 עיריית ראשון
לציון נ' חב' לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ )לא פורסם( )להלן
"לוינשטיין"(:ראשית, העירייה, שאין לה סמכות זולת הסמכויות שהוקנו לה בחוק, אינה
מוסמכת לגבות מבעל נכס תשלום בגין שירות, מבלי לספק לבעל הנכס את אותו שירות.
בעניין זה מבחינה פקודת העיריות בין ארנונה כללית על נכסים, שהעירייה מוסמכת להטילה
על-פי סעיף 274ב לאותה פקודה, ללא יקה לשירותים, לבין גביית תשלומים עבור שירותים
שהיא נותנת... תשלום עבור שירותים, בין שמכונה הוא היטל ובין שמכונה הוא
דמי-השתתפות, מוטל בגין שירות הניתן לבעל הנכס, והתשלום אף מיועד לממן אותו. )פסקה
6 לפסק הדין(
כן ראה, ברוח זו ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' רשף ואח', פ"ד לז )4(
57, בעמ' 63 ]ד-ה[ )להלן "פרשת רשף"(; כן השווה בעניין דמי השתתפות את פסק דינו של
השופט ח' כהן בפרשת ע"א 65/76 חברת הגבעה האדומה 5000 בע"מ נ' עיריית ראשון
לציון, פ"ד ל )3 ראה עוד את דבריו של השופט מ' שמגר בפרשת בג"ץ 198/75 מנהל עזבון
המנוח פייביש מושקוביץ נ' ראש עיריית בת-ים, פ"ד ל )291 ,281 )1 )להלן "פרשת
פייביש"(לשון אחרת, המס האמור ]מס השבחה[ איננו בחינת מקור הכנסה רגיל נוסף של
הרשות המקומית, המזרים משאבים כספיים לקופתה, כדי שתיעזר בהם לכיסוי תקציבה לפי
שיקוליה הכלליים וליעדים ככל העולה על רוחה ואינו גם בגדר מס רווחי הון גרידא. אפיו
של המס, בדומה לאגרות ולתשלומים הנגבים על-ידי רשויות מקומיות עבור פעולות פיתוח
)כבישים, ביוב וכו'(, הוא כפי ששמו מעיד עליו - היינו תשלום הבא לכסות חלק של
הוצאות מוגדרות. הקשר הוא קשר של סיבה ומסובב: ראשית, באין הוצאות עקב התכנית גם לא
ניתן לגבות מס השבחה מעיקרו. שנית, אין לגבות את המס אלא-אם-כן מוכחת הסיבתיות
הישירה בין התכנית לעליית ערכו של הנכס. שלישית, ההכנסות, הנובעות מן המס בו אנו
עוסקים, יכולות להיות מיועדות רק לכיסוי הוצאות הנובעות מתכנית בנין עיר כאמור, ולא
למטרותיה הכלליות של הרשות המקומית. )ההדגשה אינה במקור(
15. הלכה זו שנפסקה בבית משפט זה בקשר למונחים המופיעים בסעיף 1(251( לפקודת
באנגלית. ראה את charge -ו fee העיריות תואמת גם את המשמעות המילונית של המונחים
.The Shorter Oxford English Dictionary (Third Edition) p :ההגדרות המופיעות ב
293 ,684 respecti Fee: "Payment to a public officer for the execution of his
באשר ."Charge: "The price demanded for services or goods וכן, ראה ;"functions
אין להטיל ספק בכך כי בהקשר הנדון משמעותו המקובלת היא ,contribution למונח
השתתפותם של בעלי הנכסים בהוצאות מוחשיות שצאו על ידי העירייה, כגון בשל סלילת כביש
או מדרכה. טיבה של ההשתתפות היא כי ההוצאות שהוצאו על ידי העירייה מתחלקות בין מספר
אזרחים, זאת בהבדל מאגרה או היטל המשתלם במלואו על ידי האזרח עבור השירות שניתן לו.
לכן, לטעמי, הכינוי הנכון לחלוקת הוצאות בגין סלילת כביש בין בעלי נכסים הוא דמי
ולא היטל או אגרה. באשר למשמעותם של דמי השתתפות באופן (contribution) השתתפות
כללי - אם כי בהקשר של חוק אחר - ראה את הניתוח המקיף של השופט שמגר בפרשת פייביש.
16. ואמנם, הרקע ההיסטורי של חוק העזר מעיד על טיבו של תשלום החובה כדמי השתתפות
להוצאות שהוצאו בפועל על ידי העירייה. הרעיון המקורי שהשפיע על המשפט הישראלי מצוי
בחקיקה האנגלית החל במחצית השנייה של המאה ה- 19. כוונתי לדברי החקיקה-
ולאחרונה ;Metropolis Management A 1855, s. 105; Public Health Act, 1875, s. 150
לפי חוקים אלה הרשות המקומית מחלקת, בדרך של ..- Highways Act, 1980 s. 200 et seq
תשלום חובה, את ההוצאות שהוציאה בפועל לסלילת כביש בין בעלי נכסים גובלים. המינוח
ראה, למשל: .contribution המקובל בפסיקה האנגלית המקורית לחלוקת הצאות מעין זו הוא
Hackney Corporations v. Lee Conservancy Board [1904] 2 K.B. 541; Camberwell
Corporation v. Dixon [1910] 1 K.B. 424; Stoker and Morphet Corporation's
Arbitration In re [1915] 2 K.B. 511 (C.A
17. עיריית ירושלים השתמשה לראשונה בסמכותה לגבות דמי השתתפות בשל סלילת כביש בחוק
לפי .Jerusalem (Construction of Streets) By-laws, 1937 :עזר משנת 1937 הלא הוא
The Municipal Council, having so decided upon theסעיף 4 לחוק העזר נק
construction of any public street, shall notify this decision to the owners of
the premises abutting on that street and shall proceed forthwith with the
construction of the said street and may require suc owners to pay part or all of
.the expenses of the construction of the street
18. בשנת 1958 הוחלף חוק העזר המנדטורי בחוק עזר חדש, הלא הוא חוק עזר לירושלים
)סלילת רחובות(, תשי"ח-1958 )ק"ת תשי"ח 1555 ,2(. להלן ההוראות הנוגעות לעניינ
4. הודעה על החלטה לסלול רחובהחליטה המועצה לסלול כביש או מדרכה, יודיע ראש העיריה
על החלטתה לבעלי הנכסים החייבים בדמי השתתפות לפי סעיפים 7 או 10....
7. שיעורי דמי השתתפות בסלילת כבישים וגבייתם)א( בהוצאות סלילת כביש לפי חוק עזר
זה יישאו בעלי הנכסים הגובלים אותו קטע רחוב שבו נסלל הכביש בשיעור של %75. )ב(
דמי השתתפות לפי סעיף קטן )א( יחולקו בין בעלי הנכסים חציים ביחס לאורך חזיתותיהם
וחציים ביחס לשטחיהם של הנכסים הגובלים את הרחוב.
)ג( דמי השתתפות החלים על בעלי הנכסים כאמור, ישולמו לעיריה על ידי כל אחד מבעלי
הנכסים מיד עם השלמת הסלילה לפי חשבון שישלח אליהם על ידי המהנדס; ואולם אם נסלל
הכביש שלבים שלבים, רשאית העיריה לגבות מכל אחד מבעלי הנכסים, מיד עם השלמת כל שלב,
את סכום השתתפותו בהוצאות אותו שלב או השלבים שהושלמו לפניו, לפי חשבון שישלח אליהם
על ידי המהנדס.
8. פקדונות על חשבון דמי השתתפות בסלילת כבישים)א( נמסרה הודעה לפי סעיף 4, רשאי
ראש העירייה לדרוש, בהודעה בכתב, מאת כל אחד מבעלי הנכסים החייבים או העשויים להיות
חייבים בדמי השתתפות לפי סעיף 7 לשלם לעירייה, תוך חודש ימים מיום מסירת ההודעה,
על חשבון חלקו בדמי ההשתתפות, את הסכום הנקוב בהודעה, ובעל הנכחייב למלא אחרי
הדרישה.
)ב( בהודעה כאמור בסעיף קטן )א( לא ינקוב ראש העירייה אלא באותו סכום שהוא חלקו של
מקבל ההודעה, לפי החלוקה האמורה, בדמי השתתפות של בעלי הנכסים בהוצאות סלילת הכביש
או שלב ממנו שבדעת העיריה לסלול במשך שנה אחת מיום ההודעה, כפי שהוצאות אלה נאמדו
מראש על ידי מהנדס.
...
11. החזרת תשלומים במקרה של אי ביצועגבתה העירייה פקדונות לפי חוק עזר זה ולא
ביצעה את הסלילות במשך שנה מיום ההודעה, תחזיר העירייה למשלם את הסכום ששולם לה
כאמור על ידיו.
יצוין, כי חוק העזר מדבר בעד עצמו: דמי השתתפות כוונתם הבלעדית היא תשלום )חלקי( של
ההוצאות בפועל של העירייה לסלילת כביש מסוים.
19. והנה, בשנת 1975 התקינה עיריית ירושלים חוק עזר חדש לסלילת כבישים ומדרכות,
אשר שינה מיסודו את טיבו של תשלום החובה וכן את כינויו מדמי השתתפות להיטל. אביא את
ההוראות השייכות לעניין
4. הודעה על החלטה לסלול רחובהחליטה מועצת העיריה בדבר סלילת רחוב, יודיע ראש
העיריה לבעלי הנכסים החייבים בתשלום היטל לפי סעיף 5 או הוצאות סלילת מדרכה לפי
סעיף 14א, או יפרסם הודעה על כך לפחות בשני עיתונים הנפוצים בתחום העיריה.
5. חיוב בעלי הנכסים בהיטלחייבים בהיטל לפי חוק עזר זה -
1(( מי שהיו בעלי הנכסים הגובלים בעת תחילת הסלילה; אולם לגבי בניה חדשה, תוספת
בניה ובנין חדש כאמור בסעיף 8, שהוחל בבניתם לאחר תחילת הסלילה, יחול החיוב בהיטל
על מי שהם בעלי הנכסים הגובלים בעת תחילת הבניה החדשה, הבניה הנוספת או הבנין החדש
האמורים, לפי הענ.
2(( חיוב בעלי הנכסים בהיטל כאמור בפסקה )1( יהיה בהתאם לשטח הקרקע, שטח הבנין או
שטח הדירה ונפח הבניה המותרת לפי תכנית בנין עיר שבתוקף בעת התחלת הסלילה.
6. שיעור היטל סלילת כביש ומדרכה)א( בשל כל נכס גבל ישולם היטל סלילת כביש ומדרכה
אחת בלבד; ההיטל יחושב כדלקמן:
1(( לפי שטח הקרקע, כולל שטח הקרקע שעליה עומד הבנין, וכן לפי-)א( שטח הבנין,
בבנין או חלק ממנו המשמש למגורים; או-
)ב( נפח הבנין, בבנין או חלק ממנו שאיננו משמש למגורים;
2(( בכפוף לאמור בפסקה )1( בבתים משותפים כמשמעותם בחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969,
יוצמד לשטח הדירה חלק יחסי משטח הקרקע הרשום כרכוש משותף, לפי יחס שטח הרצפה של
הדירה לשטח הרצפה של כל הדירות שבבית המשותף)ב( מטר מרובע ומטר מעוקב של בניה
יחושבו, לענין זה, לפי הבנוי למעשה בכל קומותיו של הבנין, ולפי הניתן לבניה בנכס
לפי כל תכנית בנין עיר החלה על אותו מקום או לפי היתר הבניה לפי חוק התכנון והבניה,
תשכ"ה1965-, הכל לפי השטח והנפח הגדול יותר.
7. אופן התשלום)א( בעל של נכס שביחס אליו נמסרה או התפרסמה הודעה כאמור בסעיף 4,
ישלם לעיריה היטל, בשיעורים שנקבעו בתוספת.)ב( ההיטל ישולם תוך שלושים ימים מיום
שנמסרה לבעל הנכס הודעה על סכום ההיטל המגיע ממנו, ובלבד שהוחל כבר בעבודות הסלילה;
תעודה מאת המנהל או המהנדס בדבר מועד תחילת הסלילה תשמש ראיה לדבר.
)ג( על אף האמור בסעיף קטן )ב(, ביקש בעל הנכס להעביר את הנכס בלשכת רישום
המקרקעין, יוקדם מועד תשלום ההיטל למועד מתן התעודה לפי סעיף 324 לפקודת העיריות,
ובלבד שהוחל באותו מועד בעבודות הסלילה.
8. היטל בשל קרקע ובשל בניה)א()1( בשל נכס שבמועד תחילת הסלילה היה קרקע בלבד,
ישולם ההיטל המגיע בגין הקרקע, במועד הנקוב בסעיף 7)ב()2( נבנתה על הנכס שהיה
קרקע בלבד בניה חדשה לאחר מועד תחילת הסלילה, ישולם ההיטל המגיע בגין הבניה החדשה.
)ב( נוספה בניה לנכס לאחר מועד תחילת הסלילה, ישולם ההיטל המגיע בגין הבניה הנוספת.
)ג( נהרס בנכס בנין קיים לאחר מועד תחילת הסלילה, והוקם בנים חדש במקומו, ישולם
ההיטל המגיע בגין הבנין החדש; אולם אם הבנין שנהרס חויב כבר בדמי השתתפות בהוצאות
סלילת רחוב או בהיטל לפי חוק עזר זה, יהא החישוב של תשלום ההיטל המגיע לפי ההפרש
שבין השטח או הנפח של הבנין החדש לבין השטח או הנפח של הבנין שנהרס.
)ד( היטל בגין בניה חדשה, תוספת בנין ובנין חדש כאמור בסעיף זה, ישולם לפי השיעורים
הקבועים בתוספת בעת התחלת בנייתם או בעת מתן ההיתר לבנייתם לפי חוק התכנון והבניה,
התשכ"ה-1965, לפי המועד המוקדם יותר.
20. מן העיון בהוראות אלה עולה כי בשני מישורים עיקריים שונה חוק העזר החדש מחוק
העזר הקודם; המישור האחד הוא בסיס החישוב לתשלום החובה של בעל נכס גובל; המישור
האחר נוגע לניתוק בין תשלום החובה לבין ההוצאות שהוצאו בפועל על ידי העירייה לסלילת
הכביש הגובל. בין שי המישורים קיימים יחסי גומלין. בפרשת רשף הרחיב בית המשפט, מפי
השופט ד' לוין, על השיקולים המצויים ביסוד השינוי והמעבר מדמי השתתפות להיטל. בשל
חשיבות העניין והדמיון לחוק העזר הנדון בערעור זה, אביא את דבריו בהרחבה, שם בעמ'
67-68:ראש העיר במכתבו אל באי-כוח המשיבים, שהוגש כראיה במשפט, הסביר הסבר היטב מה
הם השיקולים, אשר הניעו את הרשות המקומית לשנות את צורת החיוב, המוטל על בעלי נכסים
גובלים בגין סלילת רחובות, מהשיטה המיושנת, שעמדה ביסוד החוק מתשכ"ו, ולהתקין תחתיה
את הכללים והשיטה שביסוד החוק מתשל"ו. ואלה הם השיקולים העיקריים:
א( חלוקת נטל צודקת בין כלל תושבי העיר, שכן על-פי חוק העזר הקודם בעל נכס הגובל
ברחוב ראשי היה משלם הרבה יותר מבעל נכס הגובל ברחוב צדדי וצר, ובעל נכס הגובל בשני
רחובות היה משתתף בהוצאות סלילת שני הרחובות, אם כי מבחינת הנאתם של כלל בעלי
הנכסים בעיר, הרי שכולם נמצאים נהנים הן מסלילת הרחוב הרחב והן מסלילת הרחוב הצר.
על-פי החוק החדש, בעל נכס הגובל ברחוב העומד להיסלל יחויב בתשלום בהתאם לחישוב של
סך כל ההוצאות לסלילת הרחובות המתוכננים להיסלל בעיר, חלקי מכלול הבנייה המתוכננת
בעיר, כך שכל בעל נכס גובל ישלם "מחיר ממוצע", וסך ההיטל שייגבה מכלל בעלי הנכסים
הגובלים יכסה את מלוא עלות הסלילה המתוכננת בעיר.
כך ביקשה העירייה לתקן גם שני עיוותים נוספים:
1(( על-פי השיטה הקודמת שילם בעל מגרש מלבני פחות )או יותר( מבעל מגרש רבוע,
אף-על-פי ששטח שני המגרשים זהה, והכול היה תלוי בשאלה העובדתית - אם המגרש המלבני
פונה בצלעו הצרה )או הרחבה( לכביש הנסלל.
2(( בשיטה הקודמת חולקה עלות הסלילה בהתאם לשטח הבנוי בתקופת הסלילה, כך שבעלי
הנכסים הגובלים הבנויים משלמים למעשה גם עבור תוספות בינוי מאוחרות יותר.
ב( מבחינת יעילות הגבייה ועלותה - השיטה הקודמת הטילה עומס מינהלי רב על המנגנון
העירוני, שכן העירייה נדרשה לתת חשבון מדויק של סך ההוצאות לסלילת קטע הרחוב הגובל
בנכס, שממנו נדרשת ההשתתפות, וסכום זה היה צריך לחלקו לבעלי הנכסים השונים. בהתאם
להוראות חוק העזר מתשל"ו השיטה היא פשוטה ויעילה מבחינה זו.
ג( בעוד שלפי חוק העזר הישן גבתה העירייה רק %75 מעלות הסלילה - וגם זאת בגמר
העבודה, הרי שהיום, מכוח חוק העזר המאוחר, ניתן לגבות את מלוא עלות הסלילה מיד לאחר
החלטת מועצת העירייה לסלול בפועל את הרחוב הסמוך לנכס הגובל, עם תחילת הסלילה.
בית משפט זה בוחן את השיקולים האלה לאור הטענה כי הוראות חוק העזר אינן סבירות עד
שניתן להתייחס אליו כאל חוק עזר שהותקן ללא סמכות. בדחותו טענה זו אומר בית המשפט,
בעמ' 68:שיקולים אלה על פניהם סבירים, הגיוניים וצודקים הם. אין הם מפלים בין
שווים, אלא נהפוך הוא, חותרים הם לקראת נשיאה שווה יותר בנטל; אין לומר עליהם שבלתי
צודקים הם, שהרי דווקא נטייתם היא לעשות צדק עם כלל בעלי הנכסים; אין כאן כוונה רעה
או התערבות מטרידה, אלא דאגה כנה לצורכי העיר ולתושביה. לפיכך אין כל מקום לקבל את
טענת המשיבים, כאילו חוק העזר מתשל"ו נגוע בחוסר סבירות .
21. ברוח דומה מגיב בית משפט זה בפרשת בג"צ 5145/91 צבי מימון ואח' נ' זיוה בן
דרור ואח', פ"ד מח )457 ,)1 )להלן "פרשת מימון"( מפי השופט א' גולדברג, על טענה כי
התחשיב לקביעת שיעור ההיטל אינו סביר. בהקשר זה אומר בית המשפט בעמ' 4אין בידי
לומר כי שיטת החישוב שמציעים העותרים ]שיטת ההיטל[ מופרכת מעיקרה, כשם שתיתכנה
שיטות חישוב אחרות לקביעת ההיטל, הנראות צודקות אף הן. אולם לכל שיטה מעלותיה
וחסרונותיה. השאלה הניצבת בפנינו אינה מהי השיטה שבעינינו גוברות המעלות שבה על
החסרונות, אלא אם חורגת השיטה הנדונה ממתחם הסבירות, אפילו ישנה שיטה סבירה אחרת.
בענייננו, לא זו בלבד שיש ליתן משקל לכך כי תחשיב זה הוצע על-ידי מנכ"ל משרד הפנים,
שאין לו נגיעה בדבר, לכלל הרשויות המקומיות, אלא שהוא הוכן על-ידי מהנדסים-מתכננים
בעלי מקצוע וניסיון, והוא נבדק מחדש על-ידי מהנדס ראשי לתחזוקה של מע"צ, וזה מצא
אותו בכללו מדויק ומאוזן.
מכאן שניתן לומר כי התחשיב מבוסס על חישובים ושיקולים סבירים, צודקים וענייניים,
ולא ניתן לומר כי הוא לוקה בחוסר סבירות )ראה בעניין זה ]פרשת רשף[ בעמ' 68 מול
אות שוליים ג(.
22. אין אני בא לחלוק על הגישה העקרונית בדבר הסבירות של בסיס התחשיב. דא עקא,
השאלה אינה מתמצית במידת הסבירות של התחשיב. שאלה נוספת ועקרונית יותר היא האם בסיס
החישוב - שהוא עשוי להיות סביר כשלעצמו - אינו הופך את תשלום החובה למס, דהיינו,
הופכו לתשלום חובה שטלתו אינה בסמכותה של העירייה. בעיית הסמכות מתעוררת בשל העובדה
שבסיס החישוב מושתת בחלקו על ניתוק בין ההיטל לבין ההוצאות בפועל של סלילת כביש
נתון. ואמנם, היבט זה של ההיטל על פי חוק העזר החדש הוזכר בפסק הדין בפרשת מימון.
וכך אומר שם השופט א' גולדברג )עמ' 46-464(:
התחשיב שעליו מבוסס חוק העזר תואם את חוזר מנכ"ל משרד הפנים, והוא מבטא עלות סלילה
ממוצעת, המבוססת על תחשיב של סך כל הוצאות הסלילה של כל הדרכים ביישוב, כשהוא מחולק
בסך כל בעלי הנכסים. דהיינו, נלקחה בחשבון עלות הביצוע של כל עבודות הסלילה, הן אלה
שבוצעו והן אלה שמתוכננות על-פי תוכניות בניין עיר מאושרות, ולצורך קביעת שטחי
הנכסים נלקחו בחשבון כל השטחים, אלה הבנויים ואלה שעתידים להיבנות. שלא כבחישוב
שהיה נוהג בעבר, מנתק החישוב האמור את הקשר בין הוצאות הסלילה בפועל של רחוב מסוים,
לבין חלקו היחסי של בעל נכס גובל באותו רחוב. )ההדגשה אינה במקור(
23. בפרשת מימון בית המשפט לא נתן את דעתו לבעיה העקרונית של הצורך בקיום זיקה
כלשהי בין תשלום החובה לבין הוצאות הסלילה. הדים לשאלת הזיקה עולים ממספר פסקי דין
אחרים של בית משפט זה, אך יש לציין, כי היא לא נבחנה לעומקה על רקע בעיית הסמכות.
אציין תחילה את פסק דין בפרשת רשף. בית משפט זה קבע כי על אף השינוי והמעבר מדמי
השתתפות להיטל, סמכותה של העירייה על פי פקודת העיריות מוגבלת לגביית תשלומי חובה
שיכסו את הוצאותיה בלבד. וכך הוא אומר, שם, בעמ' 66:...כשם שרשאית העירייה לקבוע
דמי השתתפות בהוצאות שהוצאו בפועל, כך גם רשאית היא לקבוע היטל על הוצאות שיוצאו
בעתיד, ובלבד שדרישת התשלום בגין דמי ההשתתפות תחושב לפי ההוצאות שהוצאו בפועל
ולאחר תחילת העבודות, ובהיטל - לפי ההוצאות המתוכננות, כך שבכל מקרה לא יהיו דרישות
התשלום או ההיטל גבוהות מההוצאות הריאליות ובגדר מס מוסווה, שמטרתו "העשרת" קופת
העירייה מעבר להוצאותיה הממשיות.
נמצא, כי בית המשפט עמד על העיקרון של כיסוי הוצאות, אך הוא לא בחן מקרוב את השאלה
האם הוראותיו של חוק העזר מקיימות את הזיקה הדרושה בין הוצאות הסלילה לבין תשלומי
החובה. יצוין כי עיריית ירושלים עצמה הבינה כי בחוק העזר החדש לא מדובר עוד בדמי
השתתפות לכיסוי הוצאות, ולכן היא שינתה את הכינוי של תשלום החובה להיטל. אולם,
השאלה היא, כאמור, האם "בעזרת השם" הצליחה העירייה להישאר במסגרת סמכויותיה לגבות
תשלומי חובה שאינם בבחינת מס. רמז לשאלת הזיקה הדרושה בין תשלום החובה לבין הוצאות
הסלילה ניתן למצוא בדבריו של השופט ד' לוין בפרשת רשף, בעמ' 65:בעוד שהחוק מתשכ"ו
מחייב בעל נכס גובל בדמי השתתפות, שמטיבם קשורים קשר הדוק עם שירות מאוד מיוחד
והוצאה מוגדרת ומיוחדת, כמוסבר לעיל )קטע רחוב(, הרי החוק מתשל"ו דן בהיטל, שהוא
חיוב במובן הרבה יותר רחב, שיש לו אמנם זיקה למתן שירות אבל לא זיקה הדוקה ומיוחדת,
לקטע הרחוב הגובל. )ההדגשה אינה במקור(
שאלת הזיקה עמדה גם לנגד עיני חברתי השופטת א' ביניש בפרשת ע"א 4435/92 עיריית
ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב )321 )3, שבה נדונה שאלת היחס בין דמי
ההשתתפות לבין ההיטל בחוקי העזר של עיריית ראשון לציון. בית המשפט קובע תחילה )בעמ'
328]א[( כי מחועזר החדש, המחליף את דמי ההשתתפות בתשלום היטל עולה "שאין מדובר
בכיסוי הוצאות הסלילה שהוצאו בעבר בגין קטע הכביש שנסלל, אלא בחיוב המיועד לכיסוי
הוצאות הסלילה על-פי תחשיב קבוע מראש, שאינו נגזר מעלויות סלילת קטע הכביש הגובל
בלבד". ובהמשך אומר בית המשפט בעמ' 332 - 31:
זאת ועוד, נכון הוא כי על-פי שתי השיטות נועד החיוב לכסות את הוצאות העירייה בגין
סלילת כבישים ומדרכות בתחומה ולא "להעשיר" את קופתה )ראו: ע"א 263/78 חברת החשמל
נ' המועצה המקומית נשר, פד"י לג )757 ,774)1; פסק הדין בענין ]פרשת רשף[ הנ"ל,
בעמ' 66(. אולם, ש החיוב בהיטל שונה היא באופן מהותי מהשיטה הקודמת, עד שאין לראות
את החזר ההוצאות על-פי השיטה הישנה כשווה בערכו ובתכליתו להיטל על-פי השיטה החדשה.
המשותף לשתי השיטות הוא בזיקה הישירה לסלילת הכביש, שכן בלי שמתבצעת סלילה אין
לחייב את בעל הנכס לא בדמי השתתפות ולא בהיטל. אולם זיקת ההיטל להוצאות הסלילה
הקונקרטית אינה הדוקה כזיקת דמי ההשתתפות, וכדבריו של בית המשפט בעניין ]פרשת רשף[
בעמ' 65...הדברים הללו נכונים גם בענייננו.
השווה בהקשר זה גם ע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ,
פ"ד נד )749 )3, בעמ' 753
24. כפי שעולה מן הפסיקה הנזכרת, הדעה המקובלת היא כי חייבת להתקיים זיקה בין
תשלום החובה לבין הוצאות הסלילה. עם זאת, בית משפט זה לא בחן מקרוב את מידת הזיקה
הדרושה כדי שההיטל לא יחרוג מעבר לסמכותה של רשות מקומית בהופכו למס. אציין, דרך
אגב, כי בסוגיה זו לא נתן להיעזר במשפט האנגלי, משום ששם היא לא התעוררה, וזאת משתי
סיבות. האחת, החוקים המקבילים שהוזכרו לעיל שמרו בהקפדה על זיקה הדוקה בין הוצאות
הרשות המקומית לבין החיוב שהוטל על בעלי הנכסים הגובלים; הסיבה האחרת נעוצה בכך
שפרטי ההסדר של תשלומי החובה בשל סלילת כבישים נקבעו במישרין בחקיקה הראשית של
הפרלמנט. לעומת זאת, בעיית הגבולות בין תשלומי חובה הקשורים לשירותים לבין תשלומי
חובה שהם בבחינת מס התעוררה, כפי שנראה בהמשך הדברים, בארצות אחרות של המשפט
המקובל, במיוחד במשפט של קנדה ושל ארצות הברית.
25. אבאר תחילה את הבעייתיות המיוחדת הנגרמת כתוצאה מתוכן ההוראות בחוק העזר
הנדון. הניתוק בין תשלום החובה לבין הוצאות הסלילה בפועל מתבטא במספר מישורים.
ראשית, כאמור, בסיס החישוב של ההיטל אינו מבוסס על הוצאות הסלילה של כביש גובל
מסוים, אלא על "ממוצע" של הוצות סלילה כלליות של העירייה. ספק רב בעיני אם הסדר זה
שומר על זיקה מציאותית בין ההוצאות לבין תשלום החובה. עובדה היא כי התשלומים נערכים
על פי סכומים קבועים שנקבעו בתוספת לחוק העזר לפי שטח הקרקע, נפח בנייה ושטח הבניין
של הנכס הגובל. לפי נוהג העירייה, כפי שעולה מנסיבות המקרה הנדון, היא דורשת את
ההיטל בעת בקשת היתר בנייה. נשאלת השאלה כיצד ניתן לייחס את מכלול הסכומים המשתלמים
בעקבות פעילות בנייה פרטית אל מכלול הוצאות העירייה לסלילת כבישים. גם ההנחיות
בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מנובמבר 1995, העוסקות באופן עריכת התחשי, אינן מבהירות את
טיב הזיקה בין שתי הכמויות. יתרה מזו, לפי הנחיות אלה על העירייה לנכות בתחשיב את
מימון הסלילה שבאה ממקורות ממשלתיים. העירייה במקרה הנדון חולקת על הצורך לנכות את
המימון שבא ממשרד התחבורה. שנית, לפי הנוהג שהוצג לפנינו בעל הנכס נדרש לשלם את
ההיטל המחושב לפי הוצאות ממוצעות של מכלול הכבישים הנסללים בעיר בעת בקשת היתר
הבנייה. נוהג זה מעורר חשש לאפלייה. כי, מדוע ייגרע חלקו של המבקש היתר בניה מכל
אזרח אחר שגם הוא נהנה באותה מידה מן השימוש במכלול הכבישים בעיר? האם לא נוצרת
אפלייה ברורה בין בעלי הנכסים הגובלים המבקשים היתרי בנייה לבין יתר בעלי הנכסים
הגובלים בכבישים אחרים?!. שלישית, אין כל הוכחה כי תשלומי ההיטל הנדון מיועדים
להוצאות סלילה דווקא, בהווה או בעתיד. כפי שציין בית המשפט המחוזי, קיים חשש כי
במקרה זה נהגה העירייה כפי שנהגה "כדי להזרים כמיליון ורבע ש"ח לקופתה"; ודוק, לא
נאמר לקופת סלילת הכבישים, אלא לקופה באופן כללי. רביעית, כפי שעולה מנסיבות המקרה
הנדון, הזיקה בין החיוב להיטל אינו לסלילת כביש כלשהו, אלא החיוב קשור למתן היתר
בנייה חדש וזאת גם בנסיבות שבהן שולם כבר בעבר היטל סלילה אגב מתן היתר קודם.
26. על רקע היבטים בעייתיים אלה של הזיקה בין ההיטל לבין הוצאות הסלילה נשאלת
השאלה האם ההיטל הוא בבחינת מס או לאו. כאמור, שאלות דומות נבחנו בספרות ובפסיקה
בקנדה ובארה"ב. ראשית חכמה: הכינוי של תשלום החובה אינו יכול לשנות את טיבו. כך
ביחס למשפט בארה"ב: American Jurisudence 2d, Vol. 70c, p.631 -מסכם ה
In determining whether a charge for connecting property with the municipal
water service is a "fee" or an "assessment", the name given to the charge is not
controlling; it is the reason for the charge which controls its nature, and if
it is a charge madefor the improvement of a certain piece of property, it is an
.assessment
באשר להבחנה גופה נתגבשו עקרונות המבהירים מתי ייחשב תשלום חובה למס. בדומה לישראל,
הן בארה"ב הן בקנדה, מוסמכת הרשות המקומית לגבות מס רק על פי הסמכה מפורשת בחוק.
מכאן הצורך להגדיר את תשלומי החובה השונים וזאת בשל החשש מפני גביית מס במסווה של
היטל או אגרה.
27. אחד הניסיונות לעמוד על טיבם של תשלומי החובה שאינם עולים כדי מס נערך על ידי
P. W. Hogg Constitutional Law of Canada (4th ed. 1997) p. 755, 756... They are
not taxes [compulsory payments] if they can be supported as regulatory charges
imposed under one of the province's regulatory powers, such as natural
resources... municipal institutions in the province, local works or
.undertakings... or mattrs of a merely local or private nature in the province
Examples of such charges might be license fees, registration fees, bridge tolls
or water rates. These can be supported as regulatory charges if they are taken
in payment for a specific governmental service, and if they bear a reasonable
relation to the cost of providing the service - whether it be the issue of
license, the registration of deed, the provision of a bridge, or the supply of
,water. These charges are not taxes because their purpose is to defray expenses
.not to raise revenue
Westbank First Nation v. British ברוח דומה קובע בית המשפט העליון של קנדה בפרשת
לאחר דיון ,Colombia Hydro and Power Authority, (1999) 176 D.L.R (4th) 276, 287
(Eurig Estate (Re רחב בסימני ההיכר של מס, תוך כדי הסתמכות על פסק דינו בפרשת
165 ,)1998(: D.L.R.4th) 1
[A]nother factor that generally distinguishes a fee from a tax is that a nexus
.must exist between the quantum charged and the cost of the service provided
special 28. גם במשפט של ארה"ב נדונה ההבחנה בין מס לבין היטל )המכונה
אותו מוסמכת הרשות המקומית לגבות ללא הסמכה מפורשת בחוק. יצוין כי (assessment
הוזכרה גם בפסיקה שלנו. ראה פרשת פייביש המפנה אל special assessments -סוגיית ה
פסק דינו של השופט ויתקון בת"י"ם( 48/53 עיריית ירושלים ואח' נ' יחיא בן יחיא קהא,
,.American Jurisprudence, cit -פ"מ י, 58. מן הראוי להזכיר בהקשר זה את הסיכום ב
p. 630-631Although, within limitations, the words "assessment" and "tax" have
been employed synonymously, they do not , as used in legal parlance, have the
same meaning. While a special assessment is, in a sense or speaking broadly, a
tax, or bears a likeness to atax, it is a tax only in the sense that it is a
,distribution of a burden that would otherwise be imposed on the public. Clearly
however, a special or local assessment is not a tax in a sense of a tax to raise
revenue for general governmental purposes, or to support the public welfare, and
.it is not, in the constitutional sense, a tax at all
632:There is no 'וכן את הדברים לגבי ההבחנה בין היטל לבין האגרה, שם, בעמ
bright-line test for distinguishing between a connection/use fee and a special
assessment; generally, a "fee" is exchanged for a service rendered or a benefit
conferred, and some reasonable relationship exists between the amount of the fee
an the value of the service or benefit, while a "special assessment" is a
specific levy designed to recover the costs of improvements that confer local
.and peculiar benefits upon property within a defined area
Richard :29. הבחנות אלה נדונו במדינות שונות בארה"ב הן בפסיקה והן בספרות. ראה
.C.E. Beck, "Is Compromise of a Tax Liability Itself Taxable? A Problem of
.Circularity in the Logic of Taxation", 14 Virginia Tax Review 153, 175-176; D
E. Troy, "Advice to t President On The FCC and Communications Policy, 24 Harvard
בהקשר זה מן הראוי להזכיר במיוחד את .Journal of Law & Public Policy, 503, 525
David G. Pettinari, "Michigan's :הסוגיה כפי שהוסדרה ונידונה במדינת מישיגן. ראה
Latest Tax Limitations Battle: A Tale f Environmental Regulation, Capital
Infrastructure, and the "Will of the People." 77 University of Detroit Mercy Law
במדינה זו הוקמה וועדה מיוחדת שתפקידה היה לבחון את .("Pettinari" להלן ,Review 83
הגבולות בין מס, אגרה והיטל. בין המלצות הוועדה יש עניין רבבהגדרות שהציעה הוועדה:
94-93)First, special assessments are levied upon land 'לעיל, בעמ (Pettinari
and premises, while general property taxes are levied against real or tangible
personal property. Second, special assessments are levied only against the
certain land and premises specially benefited from te improvement, while general
,property taxes are levied through the entire assessing jurisdiction. Third
special assessments are based upon land area or frontage, while general property
.taxes are based upon the value of the property
...
A "special assessment" is a payment for a physical improvement yielding a
proportionate increase in the value of property, in which the revenue from the
special assessments are used only for the cost of the improvement. A "fee for
service" or "user fee" is a payment made for the voluntary receipt of a measured
service, in which the revenue from the fees are used only for the service
.provided
30. אם נפעיל כעת את המבחנים הנזכרים שהתגבשו בספרות ובפסיקה בדבר ההבחנה בין
תשלום חובה שהוא מס ובין תשלום חובה שאינו מס, הרי נראה כי המאפיינים של היטל
הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של מס, וזאת מן הטעמים הבאים: אין זיקה אמיתית בין
התשלום ובין השירות; התשום משמש למימון הוצאות כלליות ולא כהחזר עבור הוצאות
מוחשיות ומסוימות של סלילה; התשלום אינו נגבה בצמוד לשירות הניתן בעדו, ולא מבעלי
הנכסים הנהנים מהשירות יותר מאחרים.
31. עם כל זאת, לא הייתי רוצה להכריע סופית בשאלת הסמכות העקרונית של העירייה
לגבות את ההיטל הנדון. שני טעמים מביאים אותי לידי עמדה זו. האחד, חוק העזר קיים
כבר עשרות בשנים ונראה כי נהגו על פיו מבלי ששאלה זו נבחנה לעומקה. לפסילתו של חוק
העזר עשויות להיות השלות רחבות במספר ניכר של רשויות מקומיות נוספות, שגם בהן יש
חוקי עזר דומים. לכן, יש לראות בחוות דעתי מעין תמרור אזהרה כדי שהגורמים הנוגעים
בדבר ייקחו לתשומת ליבם את הבעייתיות אותה עוררתי. שנית, הטענה של חריגה מסמכות לא
נטענה בהרחבה בפני בית משפט זה ולא שמענו את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה
סבוכה וכלל ארצית זו. בסיכום, לא באתי להכריע סופית בשאלת חוקיותו של חוק העזר
הנדון.
32. איני חייב להידרש לשאלת חוקיות חוק העזר, משום שדי בנימוקיו של בית המשפט
המחוזי כדי להשמיט את הבסיס, בנסיבות העניין, מדרישת החיוב. כאמור, נקודת המוצא של
בית המשפט המחוזי הייתה פרשנותו של חוק העזר. בית המשפט מצא כי אין חוק העזר מסמיך
את העירייה לגבות היל אחר היטל מקום בו הסלילה הסתיימה זה מכבר. ואמנם, גם בהנחה
שהעירייה הייתה מוסמכת לקבוע בחוק העזר תשלום היטל אחר היטל - דבר שכאמור מוטל בספק
רב - צדק בית המשפט המחוזי בסברו כי מן ההכרח שחוק העזר יאמר זאת במפורש. כפי שקבע
בית המשפט המחוזי הדיבור "לאחר מועד תחילת הסלילה" אינו עוצר כוח לחול עד סוף כל
הימים, דהיינו, לחייב בעל חדש של נכס בתשלום היטל סלילה שנים לאחר תום פעולות
הסלילה. לכן, צדק בית המשפט המחוזי כשפסל את החיוב בהיטל בנסיבות שבהן הסלילה
הסתיימה שנים רבות לפני הבקשה למתן היתר בנייה. ואמנם, מסקנה זו תואמת את ההלכה
שנפסקה בבית משפט זה בפרשת לוינשטיין.
33. לבסוף, בית המשפט המחוזי עסק בהרחבה בשאלה האם הנכס הוא בבחינת נכס גובל
כמשמעו בסעיף 1 לחוק העזר. יצוין, כי ההגדרה של נכס גובל היא הגדרה רחבה מאוד והיא
כוללת, עקרונית, גם נכסים שאין ביניהם לבין הכביש קשר ישיר. גם בהקשר זה איני רואה
צורך להכריע, בשל הבדה כי הגעתי למסקנה שהעירייה לא הייתה מוסמכת להטיל את החיוב
הנדון, מהנימוקים הנזכרים.
34. באשר לערעור על גובה ההוצאות בסך 150,000 שכר טרחת עו"ד, נראה כי סכום זה
חורג מהסכום המקובל במקרים כאלה. לכן, הייתי מציע כי סכום טרחת עו"ד שנפסק בבית
המשפט המחוזי יכסה גם את הוצאות הערעור שלפנינו.
בכפוף לאמור לעניין שכר טרחת עו"ד, הערעור נדחה.
ש ו פ ט
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
חברי השופט אנגלרד בדעה, כי "המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של
מס" מן הטעמים הנמנים על ידו בפסק דינו. עם זאת, אין הוא מכריע סופית בשאלת חוקיותו
של חוק העזר הנדון. נראה לי, כי על-פי הפסיקה של בית משפט זה, אין לראות - באופן
עקרוני - בהיטל סלילה, מס. יחד עם זאת, הייתי משאירה את השאלה בצריך עיון מבלי
לנקוט עמדה לגביה משום שאין הדבר דרוש בנסיבות המקרה שלפנינו.
במקרה דנן, חלף פרק זמן של שנים מאז הסתיימה סלילת הכביש ועד החיוב בהיטל הסלילה;
לאחר רכישת הנכס ביקשה החברה היתרי בניה. העיריה התנתה את מתן ההיתרים בתשלום היטל
סלילת כביש בסכום של כמה מאות אלפי שקלים והחברה שילמה חלק מן ההיטל שנדרש. כעבור
מספר שנים נוספות אושרה תב"ע חדשה ושוב נדרשה החברה לשלם היטל סלילת כביש. החישוב
נערך על-פי זכויות הבניה המוגדלות, כאשר לכאורה, אין קשר בין קריטריון זה לבין עלות
סלילת הכביש או סלילת כבישים בכלל בתחום העיריה; בסלילת הכביש השתתפה המדינה בשיעור
של %70 ועל-פי צורת חישוב ההיטל,לא נלקחה השתתפות זו בחשבון; נכסים אחרים לאורך
אותו כביש, שמצבם דומה לנכס הנדון, לא נדרשו לשלם היטל סלילה. כל האמור נקבע
כעובדות בבית המשפט המחוזי.
הצטברות כל אלה הביאתני למסקנה כי דין הערעור להידחות ומקובלת עלי הפחתת גובה
ההוצאות ושכר טרחת עורך-דין שנפסקו, כאמור בפסק דינו של חברי השופט אנגלרד.
ש ו פ ט ת
השופט י' טירקל:
אני מסכים לפסק-דינו של חברי הנכבד, השופט י' אנגלרד, ולהערותיה של חברתי הנכבדה,
השופטת ט' שטרסברג-כהן.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט אנגלרד.
ניתן היום, י"ב בכסלו תשס"ג )17.11.2002(.
ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט
_________________
01008890/שבנוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח._Q07.doc העתק מתאים למקור
שרה ליפשיץ - מזכירה ראשית
בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444 בית המשפט פתוח להערות והצעות:
www.court.gov.il :לבתי המשפט אתר באינטרנטpniot@supreme.court.gov.il