השופט א' א' לוי:
1. הרקע להגשתן של שתי העתירות שבפנינו הוא בקשת הסגרה שהוגשה בשנת 2005 למדינת ישראל, ובה עתרה ממשלת רוסיה - מכח אמנת הסגרה שנכרתה עימה - להסגיר לידיה את ליאוניד נבזלין, הוא משיב 3 בעתירות (להלן: "נבזלין"), נוכח חשד למעורבותו בביצוע עבירות פליליות חמורות. זמן מה לאחר הגשת העתירות, בתאריך ד' באלול התשס"ו (28.8.06), הודיעה מדינת ישראל כי לא תוכל להיעתר לבקשה זו, מהטעם שתשתית הראיות שהוצגה בה אינה מספיקה לשם הכרזה על נבזלין כבר הסגרה, וזאת בהתאם לאמור בסעיף 9 לחוק ההסגרה, התשי"ד-1954. ממסקנה זו לא שינתה המדינה גם לאחר שממשלת רוסיה העבירה לידיה חומר ראיות נוסף, ובהודעה מיום י"א בחשוון התשס"ח (23.10.07) שבה על עמדתה כי אין די בראיות שהוצגו כדי להורות על הסגרתו של נבזלין.
בהיותו ברוסיה כיהן נבזלין בשורה של תפקידים בכירים, בין היתר, בחברה הנפט יוקוס (Yukos). על-פי הנטען בבקשת ההסגרה, במהלך תפקיד זה ביצע נבזלין את העבירות שבביצוען הוא נחשד - רצח וניסיון רצח. בקשת הסגרה נוספת שהוגשה בעניינו של נבזלין, אך אינה עומדת במרכזן של העתירות, עסקה בשורת עבירות כלכליות שאף הן, כך על-פי החשד, בוצעו על-ידו כאשר כיהן בתפקידו בחברת יוקוס. בשנת 2003 עלה נבזלין לישראל וקבע את מקום מושבו בה. זמן קצר לאחר מכן הוא אף זכה לאזרחות ישראלית מכח חוק השבות, התש"י-1950.
העתירות והתשובות להן
2. שני העותרים הציגו עצמם כעותרים ציבוריים שראו עצמם נפגעים כתוצאה מהתנהלותה של המדינה בעניינו של נבזלין. העותר בבג"צ 1029/06 הגדיר עצמו כ"סופר ועיתונאי, שחרט [כך במקור] על מצפונו את הלחימה נגד השחיתות והפגיעה בשלטון החוק". בעתירתו מבקש הוא להורות לשר הפנים - משיב 1 - לשלול את תעודת העולה והאזרחות שהוענקו לנבזלין, וכן להורות ליועץ המשפטי לממשלה - משיב 2 - לפתוח בהליכים להסגרתו לרוסיה. סעדים דומים, אך לא זהים, מבקש העותר בבג"צ 8386/06: הוא מבקש להורות לשר הפנים לבחון את נסיבות קבלת תעודת האזרחות על-ידי נבזלין ולשקול את ביטולה, וכן להורות ליועץ המשפטי לממשלה להעביר לשר הפנים את בקשת ההסגרה שהוגשה והחומר שנאסף, נוכח היותו רלוונטי לשם הפעלת סמכותו של השר לעניין שלילת אזרחותו של נבזלין. הסעד הנוסף שהתבקש במסגרת עתירה זו - להורות ליועץ המשפטי לממשלה לקבל החלטה בבקשת ההסגרה - התייתר בינתיים, נוכח הודעת המדינה כי החליטה להשיב בסירוב לבקשתה של ממשלת רוסיה.
שני העותרים עוררו את החשש כי בעת שמילא את המסמכים הנדרשים לשם קבלת תעודת עולה, מסר נבזלין מידע כוזב בדבר מעורבותו בביצוע עבירות פליליות ובדבר החקירות המתנהלות נגדו ברוסיה. העותר בבג"צ 1029/06 הוסיף וטען, כי הגעתו של נבזלין לישראל נעשתה לאחר שכבר נחקר על מעורבותו בביצוע העבירות, ובחודש יולי 2003 אף זומן לחקירה נוספת, חקירה אליה לא הגיע. מאלה הסיק העותר כי נבזלין ידע כי מתנהלת נגדו חקירה ברוסיה, ועל רקע זה עלה לישראל, הצהיר כי לא חטא בפלילים, וכי אינו מבוקש על-ידי שום מדינה, ובדרך זו זכה באזרחות ישראלית. נטען, כי בנסיבות אלה - אף אם מדובר בחשדות אשר לכלל הרשעה לא הבשילו - ראוי היה לבחון אם יש מקום להורות על שלילת האזרחות, מכח הסמכות הקבועה בסעיף 11(ג) לחוק האזרחות, התשי"ב-1952.
באשר לבקשת ההסגרה. העותר בבג"צ 1029/06 סבור כי בקשה זו ראוי היה שתתקבל נוכח החשדות החמורים המועלים במסגרתה, חשדות ההופכים את שהותו של נבזלין בישראל למסוכנת. עוד נטען, כי הסגרתו של נבזלין לרוסיה נדרשת גם נוכח התחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל, ונוכח הרצון שלא להפוך את ישראל מקלט לעבריינים. העותר הדגיש עוד, כי עצמתן של הראיות הנדרשות לשם הסגרה אינן כזו הנדרשת לשם הרשעה בפלילים, ולגישתו די בכך שהראיות המוצגות אינן חסרות ערך על פניהן, כדי להכריז על אדם כבר הסגרה.
3. המשיבים מבקשים לדחות את העתירות. משיבים 2-1 סבורים כי העותרים - אזרחים פרטיים לכל דבר - לא הבהירו את טיב הפגיעות שנגרמו להם כתוצאה מהתנהלות המשיבים, ועל כן גם לא הצליחו לבסס את מעמדם לעתור לסעד. באשר לשלילת האזרחות מציינים המשיבים, כי מדובר בצעד דרסטי שפגיעתו קשה, דבר המחייב לנהוג זהירות רבה בהפעלת הסמכות. נטען, כי מתשתית הראיות שהונחה בפניהם עלה כי הצהרותיו של נבזלין, עת הגיש את בקשתו לתעודת עולה, לא כללו פרטים כוזבים, ומשכך לא נמצאה עילה לשלילת האזרחות. בהקשר זה נטען, כי היה זה מספר חודשים לאחר שנבזלין עלה ארצה ומסר את הצהרותיו, שהוא הוכרז כמבוקש על-ידי רוסיה. זמן מה לפני שעלה, נבזלין אמנם נקרא לחקירה כעד, אולם בחקירה זו כלל לא הופנו נגדו חשדות, לא כל שכן בעבירות של רצח, ועובדה היא כי בסופה הוא שוחרר לביתו ללא כל מגבלות. באשר לסוגיית ההסגרה, עמדת המשיבים היא כי בהחלטתם לא נפלו פגמים, שכן בקשת ההסגרה נבחנה בקפידה, והמסקנה שהתקבלה היא כי הראיות שהוצגו במסגרתה הן עדויות שמיעה שאינן קבילות על-פי הדין בישראל, וממילא לא ניתן להורות על הסגרתו של אדם בעטיין. המשיבים הוסיפו וציינו, כי בקשת ההסגרה הנוספת שהוגשה בעניינו של נבזלין - זו העוסקת בחשד לביצוע עבירות כלכליות - נבחנת בימים אלה ממש, ולאחר שיושלם הטיפול בה תינתן גם בעניינה החלטה.
4. לטענות אלו של המשיבים מצטרף נבזלין עצמו, והוא מוסיף את אלה: ההאשמות נגדו הן תוצר של רדיפה פוליטית מצד השלטון ברוסיה, המבקש לחסל את מתנגדיו ולהשתלט על הונם; רדיפה דומה מתנהלת כלפי בכירים נוספים בחברת יוקוס - בין אם אלה נמצאים ברוסיה ובין אם מחוץ לה - והמשותף לרבים מהם הוא היותם יהודים בעלי ממון והשפעה שהתנגדו למדיניות הממשל הרוסי. כן נטען, כי מי שהמאמצים להעמידו לדין ברוסיה צלחו - זכה למשפט ראווה שתוצאתו ידועה מראש, ושבמהלכו נרמסו זכויותיו. ראייה לכך היא ששורה של מדינות וארגוני זכויות-אדם כבר הצהירו בריש גלי על כך שמתנהלת רדיפה פוליטית אחר אנשי יוקוס. מסיבה זו סרבו בתי-המשפט בבריטניה, בסדרת החלטות, להסגיר לרוסיה את בכירי יוקוס שהגיעו לשטחה. עוד נטען, כי ההכרה הבינלאומית ברדיפה הפוליטית אחרי בכירי יוקוס הגיעה לשיאה ביולי 2005, כאשר נבזלין הוזמן לנאום בפני ועדה של הקונגרס האמריקני בוושינגטון על מצב הדמוקרטיה ברוסיה. במהלך ביקור זה התברר כי רוסיה ביקשה אף מארצות-הברית להסגיר את נבזלין, אולם בקשות אלה נתקלו בסירוב. לחיזוק הטענה כי הוא נרדף על רקע פוליטי ציין נבזלין עוד, כי היה זה בינואר 2004, יממה אחת בלבד לאחר שפרסם את תמיכתו במועמדת האופוזיציה לשלטון, שרוסיה הכריזה עליו כמבוקש בשל ביצוע עבירות.
סוגיית ההסגרה
5. הסגרה היא פעולה המבטאת שיתוף פעולה בין מדינות בעניינים פליליים. עניינה הוא במסירתו של אדם הנמצא בשטחה הריבוני של מדינה אחת למדינה שנייה, כדי שהאחרונה תוכל להפעיל כלפיו סמכות ענישה בשל ביצוע עבירה פלילית (ש"ז פלר דיני הסגרה 17 (1980)).
בישראל, התנאים והסייגים להסגרתו של אדם, והדרך בה מתנהלים ההליכים להכרזתו של אדם כבר הסגרה, קבועים בחוק ההסגרה. סדרי הדין בנוגע להליך ההסגרה נקבעו בתקנות ההסגרה (סדרי דין וכללי ראיות בעתירות), התשל"א-1970. ההליכים להסגרתו של אדם נפתחים בהגשתה של בקשת הסגרה למדינה, והעברתה לשר המשפטים אשר הוסמך, בסעיף 3 לחוק ההסגרה, להורות על הגשתה של עתירה לבית-המשפט המחוזי, במטרה שזה האחרון יכריז כי הנאשם הינו בר הסגרה. סמכות זו המסורה לשר, כפי שעולה מלשון החוק ("בקשת הסגרה מטעם המדינה המבקשת תוגש לשר המשפטים, והוא רשאי להורות כי המבוקש יובא לפני בית המשפט המחוזי כדי לקבוע אם הוא בר-הסגרה"), היא סמכות מנהלית שבשיקול-דעת, ואין השר מחויב בהגשת עתירה לבית-המשפט (ע"פ 308/75 פסחוביץ נ' מדינת ישראל, פ"ד לא(2) 449, 452 (1977); ע"פ 74/85 גולדשטיין נ' מדינת ישראל, פ"ד לט(3) 281, 285 (1985)). בחינה שיפוטית של בקשת ההסגרה מתקיימת רק בשלב הבא, ובתנאי שהשר החליט להורות על הגשת עתירה לבית-המשפט. או אז, בוחן בית-המשפט את תשתית הראיות שהוצגה בפניו, ובמידה והוא משתכנע כי התנאים הקבועים בחוק נתמלאו - הוא מוסמך להכריז על הנאשם כבר הסגרה (סעיף 9 לחוק ההסגרה). אולם גם הכרזה זו אינה מביאה את הליכי ההסגרה לקיצם, ובשלב זה חוזר הכדור אל מגרשו של שר המשפטים, שהוסמך להורות על ביצוע ההסגרה ומסירתו של הנאשם לידי המדינה המבקשת (סעיף 18 לחוק ההסגרה). סמכות זו - אף היא סמכות שבשיקול דעת. שר המשפטים רשאי אפוא לקבוע "וזאת לרבות על-יסוד 'שיקולים אקסטרה נורמטיביים, אשר הרשות השופטת אינה מוסמכת להתחשב בהם (דיני הסגרה, בעמ' 445) - כי חרף כל האמור, אין לבצע את ההסגרה" (ע"פ 4596/05 רוזנשטיין נ' מדינת ישראל, בפסקה 16 (טרם פורסם, 30.11.05) (להלן: "פרשת רוזנשטיין"); לשאלת היקף שיקול הדעת המסור לשר לפי סעיף 18 לחוק ההסגרה, ראו בג"צ 852/86 אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2) 1 (1987)).
6. במקרה שלפנינו מבקש העותר בבג"צ 1029/06 לתקוף את שיקול הדעת שהופעל בשלב מקדמי של ההליכים, היינו, את ההחלטה שלא לעתור לבית-המשפט להכריז על נבזלין כבר הסגרה. אומר כבר עתה, כי הפנייתן של העתירות רק נגד היועץ המשפטי לממשלה לוקה בפגם, נוכח העובדה כי הסמכות להורות על פתיחתם של הליכים להכרזתו של אדם כבר הסגרה מסורה בידי שר המשפטים. העובדה כי לצורך קבלת ההחלטה נעזר השר בחוות-דעת שנערכות על-ידי אנשי המחלקה לעניינים בינלאומיים בפרקליטות המדינה, אינה מוציאה סמכות זו מידיו, באשר הוא זה שהחוק הסמיכו להחליט אם להורות על הגשתה של עתירה לבית-המשפט (פלר, בספרו הנ"ל, 396).
על רקע הערה זו נפנה לבחון את ההחלטה לדחות את בקשת ההסגרה של ממשלת רוסיה, ולא לבקש מבית-המשפט להכריז על נבזלין כבר הסגרה. אך ברור הוא שהעובדה כי סמכות זו של השר, הקבועה כאמור בסעיף 3 לחוק ההסגרה, הינה סמכות שבשיקול דעת, אינה מחסנת את החלטותיו מפני ביקורת שיפוטית. אדרבה, ככל החלטה מנהלית, גם על החלטותיו של שר המשפטים "חלים הכללים התקפים לגבי כל החלטה של רשות סטטוטורית אחרת. על ההחלטה להיות פרי שקילתם של כלל השיקולים הרלוונטיים. עליה להתקבל בתום לב. עליה להיות סבירה ומבוססת מבחינה ראייתית (בג"צ 852/86 אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2) 1, 50); עליה להתחשב בתכליתם של דיני ההסגרה (בג"צ 3261/93 מנינג נ' שר המשפטים, פ"ד מז (3), 282, 285)" (פרשת רוזנשטיין, בפסקה 17; וראו גם בג"צ 7067/07 נתנאל נ' שר המשפטים, בפסקה 35 (טרם פורסם, 30.8.07).
7. כאמור, ההחלטה לדחות את בקשת ההסגרה של ממשלת רוסיה, התבססה על טעמים ראייתיים שעניינם אי קבילותן של הראיות שהוצגו בבקשה על-פי הדין הנוהג בישראל. סעיף 9 לחוק ההסגרה קובע, כי לשם הסגרתו של אדם על בית-המשפט להשתכנע כי הוצגו בפניו "ראיות שהיו מספיקות כדי להעמידו לדין על עבירה כזאת בישראל", לשון הסעיף. שורה ארוכה של פסקי-דין עסקו בפרשנותה של הוראה זו. הפסיקה הדגישה, כי הליך ההסגרה נבדל מהליך העמדה לדין, ומשכך אין נדרשים לבחון בגדרו את משקלן של הראיות או את מהימנות גרסאותיהם של העדים, למעט מקרים קיצוניים בהם מתגלה כי הראיות חסרות ערך על פניהן. "הדיון בבקשת ההסגרה אינו הדיון במשפט לגופו, ואל לו למשפט ההסגרה להפוך למשפט הדן באשמתו או בחפותו של הנאשם. מטרתו של הדיון אינה להכריע באשמתו או בחפותו של הנאשם, אלא אך לקבוע 'אם יש בחומר הראיות אחיזה לאישום' (ע"פ 308/75 פסחוביץ נ' מדינת ישראל, פ"ד לא 449, 460)" (ע"פ 318/79 אנגל מדינת ישראל, פ"ד לד(3) 98, 105 (1980) (להלן: "עניין אנגל"); וראו גם ע"פ 6914/04 פיינברג נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(6) 49, 66 (2005); ע"פ 3439/04 בזק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(4) 294, 299 (2004); ע"פ 7303/02 הקש נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(6) 481, 503 (2003)). יחד עם זאת, הודגש גם כי תנאי להסגרתו של אדם, הוא הצגתן של ראיות קבילות על-פי הדין הנוהג בארץ, שכן בהיעדר ראיות מסוג זה ממילא אין הצדקה להעמדה לדין. אכן, "מה שנדרש הוא, כי על-פי דיני הראיות המקובלים בישראל (וכפוף להוראות מיוחדות הקבועות בחוק ההסגרה) יש בידי התביעה הכללית ראיות קבילות (להוציא עדות שמיעה ...) אשר יש בהן כדי להצדיק העמדה לדין ובירור אשמתו או חפותו של הנאשם" (עניין אנגל, בעמ' 105; וראו גם ע"פ 579/86 היועץ המשפטי לממשלה נ' פרידמן, פ"ד מ(4) 301, 306 (1986); פלר, בספרו הנ"ל, בעמ' 354).
אציין, כי את התשובות שנשלחו לממשלת רוסיה - הדוחות את בקשת ההסגרה - הניחו בפנינו משיבים 2-1 במעטפות סגורות, וזאת נוכח העובדה כי בשלב מקדמי זה של ההליכים אין לצדדים שלישיים - אף לא לנבזלין עצמו - זכות עיון במסמכים שעניינם במגעים הדיפלומטיים המתנהלים בין המדינות. דבר זה בא לידי ביטוי גם במסגרת סעיף 8 לתקנות ההסגרה, הקובע כי הזכות לעיין במסמכים הנוגעים לבקשת ההסגרה, צומחת מרגע הגשתה של עתירה לבית-המשפט, ולא לפני כן. לאחר שעיינתי בתשובות אלה נחה דעתי כי הטעמים לדחיית הבקשה היו הטעמים הראייתיים עליהם הצהירה המדינה בתשובתה לעתירות, דהיינו, הראיות בהן עוסקת בקשת ההסגרה הן עדויות מפי השמועה, שלא ניתן להורות על בסיסן על הסגרתו של אדם. בקשת ההסגרה עסקה בחמישה אירועים במהלכם מספר אזרחים מצאו את מותם ואחרים נפצעו. על-פי החשד, שלח נבזלין שכירי חרב לבצע מעשים אלה, ברם, בחומר הראיות שהוצג בבקשת ההסגרה לא נמצאה ולו ראיה ישירה אחת הקושרת את נבזלין למעורבות באותם מעשים. בארבעה אירועים התמצו הראיות בהודאותיהם של שכירי החרב, שטענו בחקירתם כי שולחם טען באזניהם כי הוא עצמו נשלח על-ידי נבזלין. מבצעי העבירות מעולם לא נפגשו אפוא עם נבזלין, אלא רק שמעו מאדם שלישי כי הוא היה זה שעמד מאחורי ביצוע העבירות. והרי זוהי עדות מפי השמועה שאינה קבילה על-פי הדין הנוהג בישראל (ראו למשל את דנ"פ 4390/91 מדינת ישראל נ' חג' יחיא, פ"ד מז(3) 661, 668 (1993); ע"פ 7450/02 עיד נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(6) 366, 375 (2005)). וכאן המקום לציין כי אותו אדם שלישי, שגרסתו היתה עשויה לשפוך אור על הפרשה כולה, לא נקרא למסור עדות, הואיל ועל-פי הנטען בבקשת ההסגרה הוא נרצח בחודש נובמבר 2002. אירוע אחרון זה מיוחס אף הוא לנבזלין, הגם שבקשת ההסגרה אינה מפרטת ולו ראיה אחת הקושרת את נבזלין למעשה זה. הנחתם של מנסחי הבקשה היא כי לנבזלין היה עניין בחיסולו של אותו אדם, אולם ברי כי בהיעדרה של תשתית ראייתית אין בהנחה זו, ככל שתישמע הגיונית, כדי לבסס את החשדות ברמה הנדרשת לשם הגשתו של כתב-אישום.
הנה כי כן, אין מדובר ב"ראיות שהיו מספיקות כדי להעמידו [את נבזלין] לדין על עבירה כזאת בישראל", במובנו של סעיף 9 לחוק ההסגרה. אציין עוד, כי מעיון במסמכים שנשלחו לממשלת רוסיה התרשמתי, כי ההחלטה לדחות את בקשת ההסגרה התקבלה לאחר בדיקה מקיפה ויסודית של חומר הראיות, בדיקה שהעלתה, כאמור, כי אין עילה להורות על הסגרתו של נבזלין לרוסיה. בנסיבות אלה לא מצאתי פגם או פסול בהחלטה שלא להיעתר לבקשתה של רוסיה, ומשכך דין ראשה זה של העתירה בבג"צ 1029/06 - להידחות. בנסיבות אלה, איני רואה מקום להכריע בטענותיו של נבזלין אודות רדיפה פוליטית שבה הוא נתון, מאחר ולא מטעם זה נדחתה בקשתה של רוסיה להסגירו לידיה.
שלילת אזרחות
8. סעיף 11(ג) לחוק האזרחות קובע, כי "שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו הישראלית של אדם אם הוכח להנחת דעתו שהאזרחות נרכשה על יסוד פרטים כוזבים". הפרטים הכוזבים אליהם מכוונים העותרים, הן הצהרותיו של נבזלין בטפסים שמילא כאשר ביקש לקבל תעודת עולה, היינו, כי לא חטא בביצוע עבירה פלילית וכי הוא אינו מבוקש על-ידי אף מדינה.