מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ - ביטול צו הריסה מנהלי

הרקע לבקשה וטענות הצדדים

1. בפני בקשה לביטול צו הריסה מנהלי שהוצא על ידי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה ביום 24.06.15. הצו מתייחס לבניית שתי קונסטרוקציות ברזל באורך של כ- 50 מ', בגובה של 2.5 מ' וברוחב של כ-1 מ' שהוקמו משני צדי גשר (כביש 2) שמעל צומת הסירה במחלף הכניסה לעיר הרצליה כ-5.5 מ' מעל שד' אבא אבן (להלן: "הקונסטרוקציה" ו"הגשר" בהתאמה). הצו נתמך בתצהירו של מר רן בר לב אשר משמש כמהנדס ומנהל מחלקת פיקוח על הבניה באגף מהנדס העיר בעיריית הרצליה אשר ביקר באתר הבניה ביום 24.06.15.
2. ברקע לבקשה, מכרז של חברת נתיבי ישראל (משיבה 2) בו זכתה המבקשת להקמת שילוט חוצות על גשר מחלף הסירה (להלן: "המכרז" ו-"השילוט" בהתאמה). לטענת המבקשת מאז זכייתה במכרז היא ביצעה עבודות שונות במשך כשנה להכנת השילוט, וביום 16.06.15 השלימה את הקמת הקונסטרוקציה עליה יורכב השילוט על גבי הגשר. המבקשת הוסיפה כי ביום 2.10.13 שלחה המשיבה לנתיבי ישראל מכתב שכותרתו "בקשה לרישיון שלט - אישור" ובו צוין במפורש כי "האישור שניתן בשנת 2012 הינו אישור מתמשך" ו"ניתן להעלות את השילוט לבקשתך". במסמך נוסף מיום 12.08.14 שכותרתו "בקשתך להצבת שלטים" צוין "... הריני להודיעך שבקשתך להצבת שלט/ים ברח' מחלף הסירה אושרה בכפוף לתנאים המפורטים להלן: ע"ג גשר מחלף הסירה" ו"על מנת לקבל רישיון – עליך לשלם את אגרת הרישיון, אשר תישלח במועד מאוחר יותר". במכתבים אלו לא צוין דבר אודות דרישה לקבלת היתר בניה לצורך הקמת השילוט. רק ביום 23.06.15 לאחר הקמת הקונסטרוקציה התקבל מכתב ממר מוטי צ'מרינסקי מנהל מחלקת רישוי עסקים ושילוט בעיריית הרצליה בו הוא מציין כי נדהם לגלות על הקמת הקונסטרוקציה ללא קבלת היתר בניה. יום לאחר מכן, כאמור הוצא הצו.
3. המבקשת הוסיפה וציינה כי היא חברה לשילוט חוצות הפועלת בתחומי העיר הרצליה במשך עשרות שנים ומעולם לא נדרשה להיתרי בניה לצורך הקמת שלטי חוצות בעיר. גם במקרה זה אישרה המשיבה מספר פעמים במפורש ובכתב את הקמת השילוט מבלי דרישה לקבלת היתר בנייה. השילוט הוקם במקום מרכזי באור יום כשהעבודות להקמת השילוט בוצעו תחת פיקוח צמוד מטעם המבקשת ומטעם נתיבי ישראל שהינה חברה ממשלתית. הרכבת הקונסטרוקציה גם דרשה תיאום של חודשים רבים מול כל הגורמים הנוגעים בדבר לרבות משטרת ישראל, שכן לאור מיקומם של השלטים בכביש הראשי נדרשה הפסקת התנועה במקום. המבקשת אף עדכנה את המשיבה בהתקדמות הליכי הקמה והתכנון. לדברי המבקשת, היא השקיעה כמיליון ₪ בהקמת השילוט ואף התקשרה עם מפרסמים בהסכמים לפרסום על גבי השילוט. דחיית מועד הפרסום נוכח מעשי המשיבה יגרום לה לנזק עצום. המבקשת ציינה כי היא תהיה מוכנה לשתף פעולה עם המשיבה להמציא לה מסמכים ואישורים ובמידת הצורך לנקוט בהליכים שונים הנדרשים לפי הדין, אך לא תסכים להסרת הקונסטרוקציה. בבקשתה התייחסה המבקשת למכתב של מר צ'מרניסקי מיום 21.10.12 בו הוא פנה לעורכת דין חניתה שם-טוב אשר ייצגה בזמנו את חברת נתיבי ישראל וציין בפניה כי יש להגיש בקשה להיתר בניה, ואולם לדברי המבקשת מכתב זה הגיע לידיה מהמשיבה רק בימים אלו. לטענתה, עו"ד שם-טוב הינה עורכת דין במשרד חיצוני וחרף זאת המכתב נשלח לכתובתה של נתיבי ישראל ולא לכתובת משרד עורכת הדין שם-טוב ולפיכך הוא לא התקבל בחברת נתיבי ישראל.
4. לטענת המבקשת מאחר והבניה נעשתה בתיאום מלא עם המשיבה ובידיעתה המלאה ובאישורה, הרי שהבניה נעשתה כדין והמשיבה ונציגיה מנועים ומושתקים מלטעון לעניין זה. לדבריה, שיקולים זרים ופסולים עומדים ביסוד ההחלטה להוציא את צו ההריסה המנהלי. בשולי הבקשה הוסיפה המבקשת כי ניתן להוציא צו הריסה מנהלי אך לבנייה שלא נסתיימה, או שנסתיימה בתוך 60 יום מהגשת תצהיר המהנדס, ובמקרה זה הבניה הסתיימה זמן רב קודם לכן. את בקשתה תמכה בתצהירו של מר יוסי רם המשמש כסמנכ"ל תפעול אצלה.
5. המשיבה התנגדה לבקשה כשלטענתה מדובר במבנה מסיבי אשר בנייתו והקמתו טעונה היתר בניה מהמשיבה. היתר כזה לא זו בלבד שלא הונפק, אלא שלא הוגשה בקשה לקבלתו. בחינת הבקשה על ידי הגוף המוסמך ואנשי המקצוע המתאימים מקבלת משנה תוקף נוכח מיקומו של המבנה על צומת דרכים ראשי בכניסה לעיר לשם בחינת בטיחותו, יציבותו ותקינותו להבטחת שלום הציבור. לדברי המשיבה, הצו הוצא כדין ולא מתקיימות העילות הקבועות בדין לביטולו. גם אין לראות במכתביו של מנהל מחלקת השילוט שאינו נציג המשיבה כדי לבסס את הטענה כי הקונסטרוקציה נבנתה כדין. המשיבה ציינה כי המבקשת מודעת היטב לצורך החוקים לקבלת היתרים ורישיונות להקמת הקונסטרוקציה לרבות החובה להיתר בניה, שכן הדבר מפורש בין היתר במסמכי המכרז ובהסכם שנחתם בין המבקשת לחברת נתיבי ישראל. טענת המבקשת כי הסרת המבנה תגרום לה נזק כלכלי אינה מהווה עילה המצדיקה את ביטול הצו.
6. באשר לטענה כי עבודות הבניה להקמת המבנה מבוצעות מזה כשנה ציינה המשיבה, כי העבודות עליהן מדובר נעשו במפעל בעוד שההקמה על גבי הגשר ארכה מספר ימים ספורים והסתיימה ביום 16.06.15 לפי גרסת המבקשת עצמה. לטענת המשיבה היא לא הייתה מודעת לבניית הקונסטרוקציה ולמדה על כך רק בימים הסמוכים להוצאת הצו.
7. עם הגשת הבקשה ניתן צו ארעי עד לדיון בבקשה שנקבע ליום 8.07.15. בדיון, שב ב"כ המבקשת על טענותיו וציין כי אם המשיבה עומדת על כך שקיים צורך לקבל היתר בניה ממנה להרכבת הקונסטרוקציה, דבר שהוא מסופק בו, המבקשת תפעל להוצאות ההיתר במהירות האפשרית. הוא שב וטען כי גם ביצוע הצו דורש היערכות והפירוק עצמו עלול להוות בעיה בטיחותית. הוא ציין כי בשל צו הפסקת העבודות שניתן, נבצר מהמבקשת להשלים את עבודות ההרכבה, דבר המהווה סכנה בטיחותית של ממש. ב"כ המבקשת הצטייד עם דוחות פיקוח עליון שנערכו על ידי המהנדסים שליוו את בניית הקונסטרוקציה והרכבתה. בנסיבות אלו נקבע דיון נוסף ליום 12.07.15 אליו התייצב מהנדס הפרויקט והוסכם כי יושלמו הפעולות ההכרחיות להידוק וחיזוק הקונסטרוקציה.
8. בדיון שהתקיים ביום 12.07.15 נחקר המהנדס מר עמיר שטרן והוא פירט את העבודות שביצע כמפקח עליון. בחקירתו ציין בין היתר כי אם תפורק הקונסטרוקציה ובחלוף זמן היא תורכב מחדש, אזי באופן טבעי, החיבור החדש לא יהיה באותה איכות כפי שהוא כיום. יתכן גם שבמהלך הפירוק ייגרם נזק לבטון של הגשר.
9. בדיון גם נחקר מר רם אשר ציין כי הוא עובד עם עיריית הרצליה במשך למעלה מ-20 שנה כשבמהלך תקופה זו המבקשת הקימה עשרות מתקני שילוט, חלקם גדולים מהקונסטרוקציה נשוא צו ההריסה, תוך שהיא ממלאת אחר כל דרישותיה של העירייה. מעולם לא נתבקשה המבקשת להוציא היתר בניה. עם זאת הוא ציין כי מדובר בפעם ראשונה בה מקימה המבקשת קונסטרוקציה על גבי גשר, וכל הקונסטרוקציות לשילוט שנבנו עד היום, נבנו על ידי גדרות, בעיקר כאלו התוחמות אתרי בניה.
10. מר בר-לב שתצהירו תמך בצו ההריסה ציין בדיון כי השלטים שהוצבו על ידי המבקשת על גבי גדרות אתרי בניה אינם בתחום אחריותו כי אם בתחום מחלקת השילוט בעירייה. לעומת זאת, הבניה על גבי הגשר דורשת הוצאת היתר מהוועדה המקומית, שכן מדובר בבנייה הבאה בגדרי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק") והמצויה בתחום השיפוט של המשיבה. לדבריו, הוצאת הצו נדרשה בין היתר נוכח החשש מבעיית בטיחות, זאת לצד הצורך החוקי בהוצאת היתר בניה. עם זאת הוא אישר כי לא ערך בדיקה בטיחותית בטרם הוצאת הצו וכי לא היה בקשר עם מי מאנשי המבקשת עובר להוצאת הצו. כשנשאל, האם בשעה שהכין את תצהירו והחתים את יו"ר הוועדה המקומית על צו ההריסה ידע שיש פיקוח הנדסי צמוד להקמת הקונסטרוקציה והקמתה, השיב בשלילה.
11. גם מר צ'מרינסקי הגיש תצהיר לבית המשפט והוא נחקר עליו בדיון. בחקירתו ציין כי יש להבחין בין הקמת שלט על גדר באתר בניה אז נדרש להציג היתר בניה של אתר הבניה הכולל גם את גדרותיו ואישור מהנדס לאחר הקמת הקונסטרוקציה, לבין הקמת שלט על גבי גשר כבמקרה זה. לשאלת בית המשפט מדוע הוציא אישור לשילוט במקרה זה מבלי שהוצג בפניו היתר בניה השיב, כי מדובר בטופס סטנדרטי ובמקרה זה מדובר בבקשה חריגה הנעשית לראשונה בעיר הרצליה לשילוט על גבי גשר.

דיון והכרעה

12. אכן, ההלכה היא כי הביקורת השיפוטית על מתן צו הריסה מנהלי היא מצומצמת (ראו, למשל, רע"פ 2958/13 תייסיר סבאח נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו, 8.05.13); רע"פ 8655/13 מדינת ישראל נ' חג' יחיא (פורסם בנבו, 14.06.15)). סעיף 238א(ח) לחוק מתייחס לשתי עילות ביטול: האחת, אם הבנייה "בוצעה כדין", והשנייה, "אם הוכח שביצוע הצו אינו נדרש לשם מניעת עובדה מוגמרת". העילה השנייה נבחנת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בסעיף 238א(ח) לחוק, היינו, אם מדובר בבנייה שנסתיימה מעל ששים יום לפני מועד הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה המקומית, וכן בבנייה שאוכלסה מעל שלושים יום לפני אותו מועד (ר"ע 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, 447 (1986); רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל אביב יפו, פ"ד נא(4) 625, 638 (1997)).
13. עם זאת, בית המשפט מוסמך לעכב ביצועו של צו הריסה מנהלי ואף לבטלו, מקום בו נפל בהוצאת הצו פגם שעניינו היעדרו של יסוד מהיסודות החוקיים שיש בהם כדי להקנות לו תוקף, וכן מקום בו נפלו בצו "פגמים חמורים" שיש בהם כדי להביא להצהרה על בטלות הצו מעיקרו (רע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 404 (1994); רע"פ 8655/13 בעניין חג' יחיא; עע"מ 3518/02 רג'בי נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נז(1) 196 (2002)). עם זאת, הודגש כי התערבות זו שמורה למקרים חריגים ויוצאי דופן, על מנת שלא לסכל את התכלית החקיקתית שביסוד סעיף 23 א' לחוק, שהיא סיוע באכיפה מהירה ויעילה של דיני התכנון והבנייה, מיגור תופעת הבנייה הבלתי חוקית וסילוק על אתר בנייה בלתי חוקית כדי למנוע קביעות עובדות מוגמרות בשטח (רע"פ 2341/14 קבועה סלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה (פורסם בנבו, 28.05.14); ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494 (1984)).
14. במקרה זה, אין מחלוקת כי בניית הקונסטרוקציה טרם הושלמה, ולמצער טרם חלפו 60 יום מהשלמת בנייתה. השאלות שבמחלוקת הינן האם בניית הקונסטרוקציה נעשתה כדין; האם הצו ניתן בסמכות; והאם קיימים בהוצאתו פגמים חמורים המצדיקים את ביטולו.
15. ראשית באשר לשאלת הסמכות להוציא את הצו ולשאלת היות הבנייה כדין. המשיבה טענה כי בניית הקונסטרוקציה דורשת היתר בנייה מהמשיבה והיתר שכזה לא ניתן בנסיבות אלו סמכות מתן הצו מסורה ליו"ר המשיבה. אכן, לא יכולה להיות מחלוקת כי בניית הקונסטרוקציה באה בגדרי "בניין" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק וככלל הקמתו של "בניין" דורשת היתר לפי סעיף 145 לחוק.
16. עם זאת, סעיף 261(ד) לחוק קובע כי: