בג"ץ הורה לשר הבריאות והאוצר לפעול במהירות לעדכון מדד יוקר הבריאות

השופט ס' ג'ובראן:

1.        ההליך שלפנינו הוא גלגול שלישי בסאגה ארוכה המתנהלת בבית משפט זה ובמסדרונות הממשל. מדובר בפרשה הכורכת בקרבה סוגיות בעלות משמעות חברתית, משפטית, ציבורית וכלכלית. בקליפת אגוז, ענייננו הוא בשאלה האם מדיניות והתנהלות משרדי האוצר והבריאות (להלן: המשיבים) עולה בקנה אחד עם תכלית חוק ביטוח בריאות ממלכתי,התשנ"ד-1994 (להלן: החוק או חוק ביטוח בריאות ממלכתי)או שמא, כטענת העותרות, מדיניות זו מביאה לשחיקה שיטתית באיכות שירותי הבריאות הניתנים לתושבי מדינת ישראל.

2.        תחילתו של ההליך הנוכחי ביום 25.9.2003, בו הגישה אגודת שירותי בריאות כללית (להלן: העותרת 1) עתירה נגד שר האוצר ושר הבריאות (יתר קופות החולים צורפו להליך כמשיבות פורמאליות, והצטרפו לעמדת העותרות, להלן יכונו כלל הקופות: העותרות). העתירה סובבת סביב אופן הפעלתו של סעיף 9(ב)(3) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי הקובע כי:

           בעתירתה ביקשה העותרת 1 כי בית המשפט יקבע שהמשיבים לא עמדו בחובת הפעלת שיקול הדעת המוטלת עליהם מכוח סעיף זה, ויחייבם להפעיל שיקול דעת כאמור, ולחלופין, יורה על שינוי הרכב מדד יוקר הבריאות.      ביום 8.11.2003 הגישה מכבי שירותי בריאות (להלן: העותרת 2) אף היא עתירה שבה ביקשה סעד זהה. נוכח הדמיון בין העתירות, הוחלט ביום 11.12.2003 כי העתירות ידונו במשותף.

           מפאת מורכבות העניין והתארכותו, טרם דיון, אעמוד ראשית על ההליכים שקדמו להליך זה. לאחר מכן אעמוד על טענותיהן המקוריות של העותרות ושל המשיבים, ובהמשך אפרט את ההתפתחויות בעמדות הצדדים כפי שהוצגו בפנינו.

ההליכים עד כה וטענות הצדדים

3.        להליך העומד לפנינו קדמו שורת הליכים הנוגעים לאותו הנושא. לראשונה נידונה סוגיה זו בבג"ץ 2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(5) 729 (2000) (להלן: בג"ץ 2344/98)). במקרה זה, המליצה מועצת הבריאות כי מדד יוקר הבריאות ישונה באופן שישקף את העלייה הריאלית בהוצאות קופות החולים, שינוי אשר משמעותו הכלכלית דאז הייתה הוספה של 1.2 מיליארד שקלים לתקציב המועבר לקופות. המלצה זו נדחתה על ידי שר האוצר משיקולי תקציב. ליבת טיעוני הקופות במקרה זה נסובה סביב הטענה כי סמכות שיקול הדעת המוקנית למשיבים מכוח סעיף 9(ב)(3) לחוק הופכת, בנסיבות העניין, לסמכות מסוג חובה. זאת, בין היתר, מאחר שהחוק מטיל על הקופות חובה כפולה - לספק לאוכלוסיה את שירותי הבריאות הקבועים בסל הבריאות (סעיף 32(ב) לחוק) ולא להיקלע לגרעון תקציבי (סעיף 32(ב) לחוק). משמעות דחיית המלצת הוועדה על ידי השרים הייתה, לדידן, יצירת מצב בו כופה המדינה על הקופות לעבור על החוק.

4.        בית המשפט עמד בהרחבה על המסגרת הנורמטיבית הרלבנטית, ועל היחס שבין חובות המדינה מכוח חוק בריאות ממלכתי לבין טיב הסמכות המסורה לידי המדינה לנהל את תקציבה. במסגרת זו, עמד בית המשפט על האבחנה בדין הישראלי בין חובות המוטלות על המדינה מכוח חוק או חוזה, בהן הולך התקציב אחרי החובה ועל המדינה מוטלת החובה לגייס את התקציב הראוי למימון ההוצאה, ובין חלוקות תקציביות אחרות, בהן יכולה הרשות המבצעת להפעיל שיקול דעת באשר לעצם ההוצאה. כך, קבע המשנה לנשיא מ' חשין:

"הכלל הוא אפוא חד-משמעי: במקום שבו מטיל חוק חובה מהותית עליה, לא תישמע המדינה בטענה של היעדר תקציב. המסע הוא מן החיוב אל התקציב; כך ולא אחרת" (שם, בעמוד 775) .

           ובהמשך:

"שונים הם פני הדברים - וגם זאת ידענו - מקום שחוק התקציב משמש, הוא-עצמו, מקור למדיניות הכרוכה בהוצאות. סוג מקרים זה דינו שונה לחלוטין. חיובי המדינה יצמצמו עצמם אך לאיסור הפליה או לאיסור שרירות מסוג אחר, ובית-המשפט - על דרך הכלל - לא יטיל על המדינה חובה מן ההלכה לשלם לפלוני כסף. טעם הדבר הוא, שההלכה אינה מכירה בזכותו של היחיד - כזכות מכוח החוק - לקבל כספים מן המדינה, מקום שהמדובר הוא במענקים שמעניקה המדינה אך לפי חוק התקציב לבדו". (שם, בעמוד 756) .

           משקבע בית המשפט כי מוטלת על המדינה חובה מכוח הדין לממן את הוצאות קופות החולים, נדרש הוא לפירוש הוראה 9(ב)(3) לחוק. בהקשר זה, קבע בית המשפט כי תכלית הסעיף היא יצירת מנגנון מהותי לעדכון מדד יוקר הבריאות (לצד המנגנון הטכני, הקבוע בסעיף 9(ב)(2) לחוק), וזאת בכדי לאפשר את התנהלות הקופות במסגרת החוק.

5.        משכך, ניגש בית המשפט לבחינת מאפייני שיקול הדעת המוענק לשרים מכוח הסעיף. בחינה זו היא בחינה דו שלבית - ראשית, יש לבחון האם הפעילה הרשות את שיקול דעתה ברצינות ובישוב דעת. שנית, יש לבחון האם החלטתה של הרשות היא סבירה, או שמא מדובר בהחלטה החורגת ממתחם הסבירות. בהקשר זה, אפשר ויהיו מקרים נדירים בהם רק אופן אחד של הפעלת שיקול הדעת יממש את תכלית החקיקה המסמיכה, ומשכך, תהפוך החובה להפעיל שיקול דעת לחובה לקבוע מדיניות זו או אחרת.

6.        מכל מקום, במהלך הדיון באותה עתירה חלו התפתחויות רבות, ואף הוקמה וועדה פרלמנטרית "לבדיקת ישום ומימון חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994". וועדה זו אף היא, בדומה למועצת הבריאות, המליצה על שינוי מבנה מדד יוקר הבריאות. יחד עם זאת, המלצותיה של הוועדה נדחו על ידי הממשלה. משכך, נדרש בית המשפט לפסוק בעתירה לגופה. בית המשפט פסק ברוב דעות כי השרים לא עמדו בחובת שיקול הדעת המוטלת עליהם. אי לכך, נפסק כי:

"אנו עושים אפוא את הצו מוחלט במובן זה, שמורים אנו את שר הבריאות ואת שר האוצר להידרש להחלטתה של מועצת הבריאות מיום 13 באוקטובר 1997, לדון בה לגופה, לקבוע מימצאים, להסיק מסקנות ורק לאחר כל אלה להחליט ולנמק את החלטתם כיאות. בהליך זה של דיון וגיבוש עמדה רשאים הם המשיבים, כמובן, לעמוד בקשר עם העותרות - או עם מועצת הבריאות - ולבקש מהן נתונים ומידע הנצרכים לעניין.

מתוך שהליכי העתירה נמשכים והולכים זמן רב (הצו-על-תנאי ניתן ביום 9 בנובמבר 1998) יקיימו המשיבים צו מוחלט זה תוך ארבעה חודשים מהיום". (שם, בעמוד 779) .