המשנה לנשיאה א' ריבלין:
1. עיריית יבנה, עיריית גבעת שמואל ועיריית ראש העין (להלן ביחד: העיריות) ביקשו לחייב את חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן: חברת החשמל) בתשלומי ארנונה כללית בגין מרווחי הביטחון שלצד קווי חשמל במתח עליון וקווי חשמל במתח על-עליון. עיריית ראש העין ביקשה לגבות מחברת החשמל תשלומי ארנונה גם בגין עמודי חשמל מסוימים. בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד השופט ע' בנימיני), פסל את מרבית החיובים הללו. העיריות אינן משלימות עם קביעה זו, ומכאן הערעורים שלפנינו.
רקע עובדתי
2. בתחומן של כל הרשויות המקומיות במדינת ישראל פרוסים קווי חשמל ועמודי חשמל, אשר משמשים להולכת חשמל לצרכניו השונים. את קווי החשמל ניתן לסווג לארבעה סוגים, על-פי עוצמת המתח המועבר בהם: קווי חשמל במתח על-עליון (400 קילו-וואט), קווי חשמל במתח עליון (161 קילו-וואט), קווי חשמל במתח גבוה (13/22/33 קילו-וואט) וקווי חשמל במתח נמוך (220 וולט).
לכל אחד מסוגי קווי החשמל מוגדרת רצועת רוחב, המכונה "פרוזדור" (להלן: פרוזדור החשמל). פרוזדור החשמל כולל את המרחק שבין שני התילים הקיצוניים של קו החשמל כשהם סטטיים (בהיעדר טלטול ברוח) (להלן: מרכז פרוזדור החשמל) וכן מרווח ביטחון מכל צד (להלן: שולי פרוזדור החשמל). מרווח הביטחון נקבע בהתאם לטווח התזוזה של תילי החשמל בתנאי רוח קיצוניים, לפי התקן הישראלי לעומסי רוח, ובתוספת טווח בטיחות נוסף המכונה "מרחק בטיחות חשמלי".
3. במשך עשרות שנים, לא חויבה חברת החשמל, על-ידי אף אחת מן הרשויות המקומיות, בתשלומי ארנונה בגין קווי חשמל, עמודי חשמל או הקרקע שבפרוזדור החשמל. בדומה, גם חברות התשתית האחרות (דוגמת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ או מקורות חברת מים בע"מ) לא נדרשו לשלם ארנונה בגין קווי התשתית שברשותן. זאת, עד לאמצע שנות ה-80 של המאה הקודמת, כאשר מספר רשויות מקומיות החלו לחייב חברות תשתית שונות, ובכלל זה את חברת החשמל, בתשלומי ארנונה בגין קווי תשתית ובגין הקרקע שהם "תופסים".
חברת החשמל, אשר כפרה בהודעות החיוב, הגישה עתירה לבג"ץ. סופה של העתירה בפשרה, אשר קיבלה תוקף של פסק דין (בג"ץ 630/87 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' עירית נצרת (לא פורסם, 14.6.1992) (להלן: בג"ץ 630/87 בעניין חח"י)), אולם במסגרת הדיונים בעתירה, הביע בית המשפט העליון את דעתו כי ראוי שהמחוקק יאמר את דברו בשאלה העקרונית של חיוב חברות תשתית בתשלומי ארנונה בגין קווי תשתית. ואכן, בשנת 1991 נחקק סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: סעיף 274ב(ג) המקורי או הנוסח המקורי), ובו נקבע כדלקמן:
המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע; לעניין זה -
"קווי תשתית" - קווים עיליים או תת-קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק הבזק, התשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גולמי או מוצרי נפט, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים;
"מיתקני חיבור" - עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת-קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים.
4. וכך, במשך קרוב לעשור נמנעו הרשויות המקומיות מלשלוח לחברת החשמל הודעות חיוב נוספות בגין קווי חשמל (הם "קווי תשתית") ו"הקרקע שבה או שמעליה הם עוברים", ובגין עמודי חשמל (הם "מיתקני חיבור") ו"הקרקע שמתחת למיתקנים אלה". זאת עד לחודש מאי 2000, עת שלחה עיריית יבנה לחברת החשמל שלוש הודעות חיוב בגין ארנונה לאותה שנה, בסכום כולל של כ-32 מיליון ש"ח. בדומה, גם עיריית גבעת שמואל, שהייתה בתקופה הנדונה מועצה מקומית, שלחה לחברת החשמל בפברואר 2001 שתי הודעות חיוב בגין ארנונה לשנים 2000 ו-2001, בסכום כולל של כ-2.85 מיליון ש"ח. במסגרת הודעות החיוב, דרשו שתי העיריות כי חברת החשמל תשלם ארנונה בגין שולי פרוזדור החשמל של קווי חשמל במתח עליון ושל קווי חשמל במתח על-עליון. לשיטתן, הקרקע שבשולי פרוזדור החשמל אינה "קרקע שבה או שמעליה" עוברים קווי חשמל, באשר היא נמצאת בצידם; ומשכך, הפטור שלעיל - כך נטען - אינו חל על הקרקע שבשולי פרוזדור החשמל, כי אם רק על זו שבמרכזו.
כאן המקום לציין כי בקו חשמל במתח עליון, רוחבו של פרוזדור החשמל הוא - כפי שקבע בית המשפט קמא - כ-40 מטרים (8.4 מטרים בין התילים במצבם הסטטי, ובתוספת 11.5 מטרים לכל צד בגין טווח התזוזה ברוח ו-4 מטרים לכל צד כמרחק בטיחות חשמלי); ואילו בקו חשמל במתח על-עליון, רוחבו של הפרוזדור הוא - כך נקבע - כ-70 מטרים (17.4 מטרים בין התילים במצבם הסטטי, ובתוספת 20.3 מטרים לכל צד בגין טווח התזוזה ברוח ו-7 מטרים לכל צד כמרחק בטיחות חשמלי).
5. מכל מקום, בעקבות שליחתן של ההודעות הנ"ל מטעם חברת החשמל, ומכיוון שחיובים דומים הושתו על-ידי רשויות מקומיות שונות גם על חברות תשתית אחרות, נדרש המחוקק פעם נוספת לסוגיית חיובן של חברות תשתית בתשלומי ארנונה בגין קווי תשתית, כאשר לקראת סוף שנת 2002, שונה סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, באמצעות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002 (להלן: חוק ההסדרים 2003). הנוסח החדש של הסעיף נכנס לתוקף ביום 1.1.2003 והוא תקף עד היום (להלן: סעיף 274ב(ג) החדש או הנוסח החדש); וכך נקבע בו:
(1) המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע או על נכס שעליו מוטלת ארנונה ושאינו קווי תשתית, המצוי באותה קרקע;
(2) על קרקע המוחזקת בידי חברת תשתית כמרווח ביטחון, סמוך לקווי תשתית, תשולם ארנונה לפי תעריף מרבי שאינו עולה על התעריף המשולם בעיריה בשל נכס מסוג אדמה חקלאית, ולא יותר מ-0.5 שקל חדש למ"ר (להלן - התעריף המרבי); החל בשנת 2004, יהיה התעריף המרבי צמוד למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הידוע בתחילת כל שנה.
(3) לענין זה -
"קווי תשתית" - קווים עיליים, תעלות וקווים המונחים על הקרקע או קווים תת קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982, מים, ביוב, נפט גלמי, מוצרי נפט או גז, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים, בתוספת קרקע ברוחב 6 מטרים מכל צד של קו או תעלה כאמור, ולענין קווי חשמל - בתוספת קרקע ברוחב של 21 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון או 15 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון;
"חברת תשתית" - חברה שעיסוקה הולכה או העברה בקווי תשתית;
"מיתקני חיבור" - עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת- קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים.