זאכריה נ' משרד הפנים

העתירה

1.         לפניי עתירה מינהלית נגד החלטת יו"ר ועדת ההשגה לזרים במשרד הפנים, מיום 11.4.13, לדחות את ההשגה שהגישה העותרת על החלטת ראש רשות האוכלוסין וההגירה, אשר הסתמכה על המלצת הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים, ולפיה אין מקום להעניק לעותרת, אלמנתו של אזרח ישראלי, מעמד קבע בישראל.

הרקע העובדתי

2.         להלן הרקע העובדתי העולה מכתבי הטענות על נספחיהם. העותרת, נתינת רומניה,  ילידת 1958, נכנסה לישראל לראשונה ביום 4.8.00 באמצעות אשרת עבודה מסוג ב/1 כעובדת בתחום הסיעוד.

            ביום 12.2.04 נישאה העותרת בקפריסין לאזרח מדינת ישראל, יליד 1927 (להלן - המנוח). בתחילת שנת 2004 פנו העותרת והמנוח למשרדי לשכת רשות האוכלוסין בחיפה, לשם הגשת בקשה להסדרת מעמדה של העותרת בישראל. בשימוע שנערך לבני הזוג ביום 29.3.04, מסרו השניים כי הכירו זה את זו בעת שהעותרת עבדה אצל המנוח. לאחר השימוע, הוחלט לשלב את בני הזוג בהליך מדורג לאיחוד משפחות, ובמסגרת זו הונפקה לעותרת אשרת עבודה כללית מסוג ב/1 לתקופה של שנה. יוער, כי לאחר שנתקבלה החלטה זו, פנתה למשיב בתו החורגת של המנוח, בבקשה לדחות את בקשת העותרת לקבלת מעמד, הואיל ולמיטב ידיעתה, מטרתה של העותרת היא לקבל לידיה את רכושו של המנוח. המשיב דחה בקשה זו, בציינו כי אינו מתערב בסכסוכים משפחתיים. ביום 5.4.06 הוענק לעותרת רישיון שהייה ארעי מסוג א/5 לשנה, אשר תוקפו הוארך מעת לעת עד ליום 31.7.08. בתקופה האמורה, יצאה העותרת מישראל בשלוש הזדמנויות: האחת - לצורך חידוש הדרכון; השנייה - לרגל לידת נכד; והשלישית - לשם מכירת דירה שהייתה בעלותה ברומניה. בהקשר האחרון יוער, כי בבירור שנערך עם העותרת ביום 8.9.08 מסרה היא, כי לאחר מכירת הדירה האמורה ברומניה - רכשה דירה בישראל שנרשמה על-שמה.

3.         המנוח נפטר ביום 10.9.08. כשלושה חודשים לאחר מכן, פנתה העותרת למשיב בבקשה להאריך את רישיון ישיבת הארעי, ובה טענה, כי היא מבקשת להישאר בישראל לאחר מות בעלה, הואיל והיא אוהבת את ישראל, נמצאת כאן כבר משנת 2000 ואף מתגוררת בדירה בבעלותה. יצוין, כי בסך-הכל שהתה העותרת בישראל, במסגרת ההליך המדורג, במשך שנתיים וארבעה חודשים.

            בהחלטה מיום 31.12.08 דחה המשיב את בקשתה של העותרת, בציינו כי לאחר מות בעלה נפסק ההליך המדורג; זאת בשים לב לכך שהעותרת השתלבה במסגרת ההליך המדורג לתקופה קצרה משלוש שנים. בהקשר זה יצוין, כי הנוהל הרלבנטי בעניינה של העותרת, מאפשר - כתנאי סף - להעביר לוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים (להלן - הוועדה הבינמשרדית) את עניינו של זר, שהיה בן-זוג של ישראלי אשר נפטר במהלך ההליך המדורג, אם השניים היו נתונים בהליך המדורג במשך תקופה של שלוש שנים. לאור האמור, נתבקשה העותרת לעזוב את ישראל בתוך חודש ימים. ערר שהוגש על-ידי העותרת ביום 13.1.09 על ההחלטה האמורה, נדחה על-ידי המשיב ביום 9.2.09. העותרת המשיכה ופנתה למשיב, באמצעות באת-כוחה דאז, במסגרת עררים שונים ובקשות להעברת עניינה להחלטת הוועדה הבינמשרדית; אשר בגדרם צוין, בין-היתר, כי העותרת שומרת על קשר הדוק עם בני משפחתו של המנוח, במסגרתו היא מתארחת אצלם, והם אף מזמינים אותה לאירועים משפחתיים ולבילויים משותפים. מכל מקום, בקשות העותרת נדחו לאור אי-עמידתה בתנאי הנוהל דאז.

 4.        ביום 18.11.09 נעצרה העותרת בשל שהייה בלי חוקית בארץ. בחקירתה וכן בדיון שהתקיים בבית-הדין לביקורת משמורת למחרת המעצר, טענה העותרת כי היא מבקשת לשוב למולדתה לאחר שתמכור את הבית שבבעלותה בישראל. עוד באותו היום שוחררה העותרת בערבות, זאת לשם טיפול בענייניה הכספיים בארץ והסדרת יציאתה מישראל. יוער, כי ביום 19.11.09 הגיש המשיב בקשה לעיון חוזר בהחלטת בית-הדין למשמורת, אולם בקשתו נדחתה.

5.         ביום 23.11.09 פנתה באת-כוחה הנוכחית של העותרת למשיב, בבקשה להעביר את הדיון בעניינה של העותרת לוועדה הבינמשרדית. בקשה זו נדחתה על ידי המשיב במכתבו מיום 1.12.09. לפיכך, ביום 27.12.09 הגישה העותרת עתירה מינהלית לבית-המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב, בעת"מ 31654-12-09. עתירה זו נמחקה ביום 18.1.09, לאור הסכמת המשיב להעביר את עניינה של העותרת לדיון בוועדה הבינמשרדית.

6.         לקראת הדיון בוועדה הבינמשרדית, נערך לעותרת שימוע, ביום 21.2.11, לבחינת זיקותיה למולדתה אל מול זיקותיה למדינת ישראל. במהלך השימוע טענה העותרת, כי היא רוצה להישאר בישראל כדי לפקוד את קברו של המנוח אשר לדבריה אין לו משפחה בישראל מלבדה; כי אין לה כל זיקה לרומניה, שכן שני ילדיה אינם מתגוררים שם עוד, וממילא אין לה שם כל רכוש, ואף לא ביטוח סוציאלי; כי היא מתגוררת בישראל כבר 11 שנים, שבמהלכן רכשה לה כאן חברים אשר מהווים לה משפחה; וכי היא מכרה את ביתה בחיפה, ומתגוררת עם חברתה, שאותה הכירה כשסעדה את אמה, וכיום היא מסייעת לחברה בטיפול סיעודי בבעלה.

7.         ביום 22.1.12 דנה הוועדה הבינמשרדית בבקשת העותרת, והמליצה למנכ"ל רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול (להלן - מנכ"ל רשות האוכלוסין) לדחות את בקשתה, הואיל ולא מתקיימים טעמים הומניטאריים מיוחדים או חריגים שמצדיקים היענות לבקשה, והיות שממילא לעותרת שני ילדים השוהים בחו"ל ואין לה כל זיקה לישראל. המלצה זו אומצה על-ידי מנכ"ל רשות האוכלוסין, בהחלטתו מאותו היום, והודעה על כך נמסרה לב"כ העותרת ביום 8.2.12.

8.         כאן המקום לציין, כי בכתב-העתירה מסרה העותרת שבמסגרת השימוע אשר קדם לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית, המציאה למשיב מכתבים אשר יש בהם, לטענתה, כדי להצביע על זיקותיה למדינה והתערותה בישראל. היא צירפה לעתירה שלושה מכתבים מחודש פברואר 2011 - אשר לטענתה הומצאו למשיב במסגרת השימוע - מגב' מיכאלה הרבסט, מגב' עדה כרמלי ומבני הזוג ז'אן וקורנליה קרמר. במכתב מפורט של גב' מיכאלה הרבסט, מיום 20.2.11, צוין כי היא הכירה את העותרת כאשר עבדה כעוזרת בית בדירת אמה; וכי פגשה אף את המנוח בדירה שבה התגורר עם העותרת, והתרשמה ממערכת יחסים זוגית כנה ומאושרת. עוד צוין במכתב, כי כאשר אמה של גב' הרבסט חלתה - סעדה אותה העותרת, והתמסרה לטיפול בה, ולאחר פטירת האם העסיקה גב' הרבסט את העותרת כעוזרת בית. בנוסף צוין, כי לאחר מעצרה של העותרת, שילמה גב' הרבסט את הפיקדון עבור שחרורה בערבות, ואף הזמינה את העותרת להתגורר בביתה, לאחר שזו מכרה את דירתה; וכי לעת כתיבת המכתב מסייעת העותרת בטיפול בבעלה של גב' הרבסט, והיא עבורם כבת משפחה.

ב"כ המשיבה, יצאה מההנחה בטיעונה לפניי, כי המכתבים האמורים היו בתיקה של העותרת במשרד הפנים. ואולם, מעיון בפרוטוקול הדיון של הוועדה הבינמשרדית (נספח לח לכתב-התשובה) עולה, כי ככל הנראה מכתבים אלו לא הובאו לידיעת הוועדה, שכן הם לא אוזכרו כלל בפרוטוקול המפורט של הוועדה, בהמלצת הוועדה ובהחלטת מנכ"ל רשות האוכלוסין, ואף לא נמנו ברשימת המסמכים והנספחים שעמדו לפני הוועדה.

9.         על ההחלטה האמורה של הוועדה הבינמשרדית הגישה העותרת ביום 28.2.12 השגה לוועדת ההשגה לזרים (להלן גם - ועדת ההשגה). בטרם ניתנה החלטה בהשגה, הגישה העותרת לוועדת ההשגה מכתב נוסף מאת גב' מיכאלה הרבסט. במכתב הנוסף, מיום 17.4.12, חזרה גב' הרבסט על האמור במכתבה הקודם מיום 20.2.11, תוך שהרחיבה - הן אודות כנות הקשר בין העותרת למנוח, והן לעניין הקשר החזק בין משפחת הרבסט לבין העותרת, אשר הנה כיום חלק בלתי נפרד מביתם, והביעה תקוותה כי המשיב יאפשר לעותרת לשמש כעובדת זרה קבועה עבור בעלה של גב' הרבסט. מכתב זה התקבל אצל ועדת ההשגה, וביום 19.4.12 הורה  יו"ר הוועדה, צבי גל, כי "המסמך יצורף לבקשה ויובא לפני ב"כ המשיב כבר עתה".

10.       ביום 11.4.13 נתקבלה החלטת יו"ר ועדת ההשגה לזרים, עו"ד שרה בן שאול וייס,  לדחות את ההשגה, בהיעדר עילה להתערב בהחלטת הוועדה הבינמשרדית. בהחלטה נקבע, כי אין לקבל את טענת העותרת, לפיה זיקתה לישראל עמוקה יותר מזיקתה למולדתה, ובכלל זה צוין, כי "לא הוצג לפני ולו מסמך אחד המעיד על התערותה של המשיגה [העותרת] בחברה הישראלית או על זיקתה לכאן... לא מכתב ולא תצהיר, גם לא של החברה הקרובה בה טוענת המשיגה [העותרת] כי היא תומכת בגין מחלתו של בעלה". עוד הודגש בהקשר זה, כי ילדיו של המנוח וקרובי משפחה אחרים אינה תומכים בבקשת העותרת, ובניגוד לטענות העותרת - נתחוור שהם אינם בקשר עמה; כי אין לעותרת כל רכוש בישראל, לאחר שמכרה את הדירה שרכשה יחד עם המנוח; וכי נוכח האמור ניכר שעיקר זיקותיה של העותרת הן לארצה, ולא נמצא "דבר מה נוסף" או "טעם מיוחד" שייטה את הכף לטובת המשך הענקת מעמד בישראל. מכאן העתירה.

המסגרת הנורמטיבית

11.       סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, מורה כי הסמכות להענקת רישיונות ישיבה בישראל ל"מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה", נתונה לשר הפנים או למי שהוסמך על-ידו. שיקול הדעת בהענקת רישיונות ישיבה הוא רחב, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 758/88 קנדל נ' משרד הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). המדיניות שבה נוקט המשיב מזה שנים, היא שלא להעניק אשרות ישיבה לזרים, אלא כאשר קיימים שיקולים מיוחדים, ואלו הותוו בנהלים שונים שהוצאו על-ידו.

12.       הקניית מעמד לבן-זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי נעשית במסגרת "ההליך המדורג", שהותווה ב"נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי". על-פי נוהל זה, עם הגשת הבקשה למתן מעמד לבן הזוג הזר, ובהנחה שאין חשד ראשוני ביחס לכנות קשר הנישואין, ושלא קיימת מניעה פלילית או ביטחונית, יקבל בן-הזוג אשרת שהייה מסוג ב/1 לישיבה ועבודה בישראל לתקופה של עד שישה חודשים. בתוך תקופה זו נבחנת הבקשה בהתאם לקריטריונים האמורים, ואמורה להינתן החלטה בדבר כניסת בן-הזוג להליך המדורג. עם אישור הבקשה מקבל בן-הזוג אשרה מסוג א/5, שאמורה להתחדש מעת לעת, לתקופה של שנה אחת בכל פעם, במשך תקופה כוללת של ארבע שנים. בתום התקופה של ארבע שנים מאז אישור הבקשה (וארבע שנים וחצי מיום הגשת הבקשה), מוענקת לבן הזוג הזר אזרחות על-פי סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 (עע"ם 3146/11 אולגה בוזיק נ' מדינת ישראל (16.7.12)). 

13.       "נוהל הטיפול בהפסקת מעמד לבני זוג של ישראלים" (נוהל מס' 5.2.0017 ) (להלן - הנוהל), אשר עודכן לאור החלטת בית-המשפט העליון בבג"ץ 4711/02 הלל נ' שר הפנים(2.8.09), חל על מקרים שבהם בן הזוג הישראלי נפטר בטרם קיבל בן הזוג הזר הנשוי לו מעמד של אזרח או תושב קבע. במקרה שבו פקע קשר הנישואין בשל פטירת בן-הזוג הישראלי, ואין לבני הזוג ילדים משותפים, חל סעיף ד.2.ב לנוהל. סעיף זה קובע, כי כאשר ניתן לבן הזוג הזר רישיון ישיבה בישראל מסוג א/5 במסגרת ההליך המדורג, ומשחלפה תקופה העולה על מחצית התקופה הנדרשת במסגרת ההליך המדורג קודם פטירת בן הזוג הישראלי, ולא היה ספק בכנות הקשר הזוגי לאורך ההליך המדורג - יועבר הדיון לוועדה הבינמשרדית. לקראת העברת הדיון לוועדה, אמור להיערך שימוע, לשם בחינת זיקתו של בן הזוג הזר לישראל ביחס למדינת אזרחותו, משך התקופה בה שוהה בן הזוג הזר בארץ, קיומם של קרובי משפחה של הזר בארץ וכן מידת התערותו בחברה הישראלית. עם זאת, כפי שהודגש בפסיקה, עמידה בכל תנאי הנוהל אינה מחייבת את המשיב להעניק מעמד לבן הזוג הזר, וכי לשם כך נדרש "דבר מה נוסף, טעם מיוחד, שיטה את הכף לטובת המשך ההליך" (בג"ץ 874/07 אדמונינה נ' הלשכה למנהל אוכלוסין(8.11.11)).