האם בעלי עסקים שפונו בהתנתקות זכאים לפיצוי נוסף?

המשנה לנשיא מ' נאור:

           בעלי עסקים שפונו מעסקם במסגרת תוכנית ההתנתקות קיבלו פיצוי מכוח חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן: חוק יישום תוכנית ההתנתקות או החוק). האם באפשרותם לקבל פיצוי נוסף מכוח עילת תביעה חוקתית הנובעת מהפגיעה בזכויותיהם עקב פינוי עסקם? זו השאלה העומדת במוקד הערעורים שלפנינו.

רקע נורמטיבי

1.             בחודש דצמבר 2003 הכריז ראש הממשלה דאז אריאל שרון על תוכנית מדינית-ביטחונית-לאומית להתנתקותה של מדינת ישראל מאזור חבל עזה ומאזור צפון השומרון. תוכנית ההתנתקות התקבלה בהחלטת ממשלה מס' 1996 מיום 6.6.2004, והפינוי יצא לפועל ביום 15.8.2005.

2.             חוק יישום תוכנית ההתנתקות הסדיר את פינוי הישראלים מהשטח המפונה ואת מנגנוני הפיצויים לזכאים. מטרותיו של חוק יישום תוכנית ההתנתקות הוגדרו בסעיף 1 לחוק:

3.             חוק יישום תוכנית ההתנתקות קבע מנגנוני פיצוי לישראלים המפונים, כאשר המועד הקובע לזכאות לפיצויים היה יום מועד החלטת הממשלה על ההתנתקות (ה-6.6.2014). בין היתר, נקבע מנגנון לפיצוי בשל עסקים (סימן ד' לפרק ה' בחוק), הוא המנגנון שנקטו המערערים בענייננו. מנגנון הפיצוי בשל עסקים קובע שני מסלולי פיצוי בשל עסק פעיל ביום הקובע: מסלול פיצוי לפי שווי הנכסים (כמפורט בחלק א' לתוספת השלישית לחוק) ומסלול פיצוי לפי השווי הפיננסי (כמפורט בחלק ב' לתוספת השלישית לחוק). פיצוי לפי השווי הפיננסי מחושב על ידי הכפלת ממוצע הרווח התפעולי של העסק, לאחר הפחתה של 30 אחוזים ממנו (המשקפים את גובה המס שצפוי היה העסק לשלם), במכפיל המתאים לו (הנקבע בהתאם לסוג העסק ולתחום עיסוקו). עוד נקבע בחוק כי בעלי עסקים זכאים למענק בשיעור מסוים בשל השקעות שהשקיעו בהעתקת מפעליהם ובהקמת עסק חדש (סעיפים 70(א), 70א לחוק). במרוצת השנים החוק תוקן באופן שבו הוגדל המענק האמור ונקבעה זכאות לשיפוי בגין הקמת עסק חדש, על פי התנאים שנקבעו בחוק (חוק יישום תכנית ההתנתקות (תיקון מס' 2), התש"ע-2010) (להלן: תיקון מס' 2 לחוק יישום תוכנית ההתנתקות); חוק יישום תכנית ההתנתקות (תיקון מס' 4), התשע"א-2011 (להלן: תיקון מס' 4 לחוק יישום תוכנית ההתנתקות)). במסגרת תיקון מס' 4 הוגדלו המענק והשיפוי בשל השקעות עודפות בעסק ממשיך, בשל סכומים שהושקעו בהקמת מבנה בעבור העסק הממשיך. תיקון החוק נעשה בד בבד עם הודעת נציגי המפונים כי שינוי החקיקה ביחד עם החלטות הממשלה הרלבנטיות מבטאים את המתווה הכולל והסופי ליישום של המלצות "ועדת החקירה הממלכתית בנושא טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון". על רקע זה, הודיעו נציגי המפונים על "סיום תביעות פיצויים" (מש/6 לסיכומי המדינה בערעור ישועה), בלי לגרוע מכל זכות הנתונה לזכאים לפי חוק יישום תוכנית ההתנתקות כפי שפורש על ידי בתי המשפט. המערערים בערעור ישועה ציינו בסיכומים מטעמם כי בהתאם לתיקון מס' 4 עומדת להם האפשרות לקבל תוספת בשיעור של 10% לסכום ההשקעה שהשקיעו בבניית עסקם החדש בתמורה לוויתור על כל הליך משפטי לרבות הליך זה, אך הם בחרו שלא לנקוט דרך זו כיוון שהם מבקשים לקבל את יומם בבית המשפט (סעיף 60.2 לסיכומים מטעם המערערים).

           מימוש הפיצוי לפי החוק נעשה באמצעות פנייה לוועדת זכאות, שעל החלטתה ניתן לערער לבית משפט השלום (סעיף 17 לחוק). על פסק דינו של בית משפט השלום ניתן לערער לבית המשפט המחוזי (סעיף 18 לחוק). ועדה מיוחדת רשאית להגדיל את הפיצוי במקרים יוצאי דופן (לשיקול-דעתה של הועדה המיוחדת, ראו: עע"ם 7792/09 כליף תעשיות (1994) בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום ההתנתקות (16.5.2012) (להלן: ענייןכליף)), ועל החלטתה ניתן לעתור לבית המשפט לעניינים מינהליים (סעיפים 137(ד)-137(ד1) לחוק).

4.             במקור, קבע חוק יישום ההתנתקות הסדר של ייחוד עילה (סעיף 134) וויתור עליה (סעיף 135) (להלן יחד ולשם קיצור: הסדר ייחוד העילה). על-פי הסדר זה, נתונה הייתה לישראלים המפונים הברירה אם לתבוע פיצויים מכוח חוק יישום תוכנית ההתנתקות, או לתבוע בבית משפט את זכויותיהם על-פי הדין הכללי, תוך ויתור על הזכויות המוקנות להם בחוק. כפי שיתואר בהמשך הדברים, הסדר זה בוטל על-ידי בית משפט זה. 

5.             בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481 (2005) (להלן: עניין חוף עזה), נדונה שורה של עתירות שבהן נטען כי חוק יישום תוכנית ההתנתקות, לרבות מנגנוני הפיצוי שבו, בלתי חוקתי. בית המשפט, בהרכב מורחב ובדעת רוב, קבע כי החוק בעיקרו עומד במבחני פסקת ההגבלה, למעט ארבע הוראות הנוגעות למתן פיצוי למפונים אשר נקבעו כבלתי חוקתיות (עמודים 744- 745).

6.             בפסק הדין, נקבע כי תכליתם של מנגנוני הפיצוי בחוק היא השבת מצבו של הנפגע לקדמותו. נקבע כי במבט כולל ומתוך מבט על המפונה הטיפוסי והממוצע, הפיצוי שנקבע בחוק הוא ראוי והוא מגשים את אמת המידה הראויה להערכת הנזק. עם זאת צוין כי עשויים להיות מקרים שלא ניתן לקבוע את שיעורם שבהם הפיצוי יהיה מעל לנדרש, ועשויים להיות מקרים שבהם הפיצוי יהיה מתחת לנדרש, בוודאי לנוכח חוסר הבהירות בעניין שווי הקרקע בשטח המפונה שהיא שאלת מפתח. בהמשך הדברים נקבע:

"141.    ככלל, מודל של פיצויים בגין נזק המבוסס על אמות מידה סטנדרטיות ('תעריפיות') עשוי לקיים את אמות המידה החוקתיות. זאת, מקום שכנגד הפגיעה בזכותו של הניזוק בגין האופי התעריפי של הפיצוי עומדת הרחבת אחריותו של הפוגע והסדרים מיטיבים אחרים. כך הוא הדין, למשל, לעניין ההסדרים על פי חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975. כנגד הגבלת סכומי הפיצויים באה האחריות המוחלטת של המזיק. מצב דברים זה אינו קיים במקרה שלפנינו. מהו, איפוא, הגורם המאזן בחוק יישום ההתנתקות, שיש בו כדי לקיים את הדרישות החוקתיות שבפסקת ההגבלה לגבי אותם ניזוקים שבסופו של יום יקבלו על פי החוק פיצוי הנופל מהפיצוי ההוגן והראוי? המדינה משיבה על שאלות אלה בהפנותה לאותן הוראות בחוק, המבוססות על הסדרים אינדיבידואליים. הוראות אלה מקטינות, כמובן, את הפער. נתקשינו עם זאת בשאלה אם מבטלות הן אותו. הדבר מותנה באופן היישום של הוראות אלה ובפירוש שיינתן להן. לא נוכל כיום ליתן תשובה מקיפה לעניין זה. יש, על כן, לקבוע גורם מאזן נוסף, שיהא בכוחו להתגבר על הפער בין הפיצוי ההוגן והנאות לבין סכומי הפיצויים שיתקבלו על פי חוק יישום ההתנתקות. לדעתנו, הגורם המאזן הוא בכוחו של הישראלי המפונה, הסבור כי הפיצוי שניתן לו נופל מהפיצוי ההוגן והמלא, לפנות אל מחוץ לחוק, לעבר הדין הכללי, ולבקש בו את הפיצוי שהוא ראוי לו. זאת בנוסף לתיקונים בחוק עליהם נעמוד בהמשך.

142.    מודעים אנו לכך שפתרון זה אינו אידיאלי. עם זאת, השאלה הניצבת לפנינו הינה, אם בשל האפשרות שחלק מהנפגעים מיישום תוכנית ההתנתקות לא יקבלו פיצוי הוגן וראוי על פי הוראות החוק, יש לפסול את הסדרי הפיצויים כולם? אכן, אין לשכוח כי עניין לנו בשאלה אם חוק הוא חוקתי. בעניין זה יש להכיר, מחד גיסא, במרחב התימרון של המחוקק, ומאידך גיסא, בריסון השיפוטי הנדרש. על רקע זה נראה לנו, כי בפתיחת הפתח לתביעת פיצויים על פי הדין הכללי יימצא האיזון הראוי בין מכלול הסדריו של חוק יישום ההתנתקות. כפי שנראה בהמשך, חוק יישום ההתנתקות מגביל אפשרויות אלה. הוא אינו מאפשר למי שקיבל פיצוי על פי חוק יישום ההתנתקות לתבוע על פי הדין הכללי. לדעתנו, הוראה זו אינה מידתית ולכן אינה חוקתית. נעמוד על כך בהמשך." (עמודים 594-593; ההדגשה הוספה - מ"נ).