העליון לא יתערב בהחלטת המועצה לתו"ב להתקין מתחם לאחסון גז פחממני באשקלון

השופטת א' חיות:

זוהי עתירה המופנית נגד החלטתה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (המשיבה 3) (להלן: המועצה הארצית) מיום 11.9.2007 להמליץ לשר האוצר (המשיב 1) כי יעשה שימוש בסמכותו לפי חוק זכיון צינור הנפט, התשכ"ח-1968, ויאשר לחברת קו צינור אילת-אשקלון בע"מ (המשיבה 2) (להלן: קצא"א) להרחיב מתקן לאחסון גז פחממני מעובה שהוקם על ידה במתחם הסמוך לאשקלון, כדי נפח של 10,000 טון. לחלופין מבקשים העותרים כי שר האוצר יורה לקצא"א להעתיק אל מחוץ למתחם הנ"ל מתקן למילוי מיכלי גז מטלטלים.

הרקע העובדתי הצריך לעניין

1.        חוק זכיון צינור הנפט, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק הזיכיון) קובע בסעיפים 1 ו-2 כי יש לראות "כבר-תוקף לכל מטרותיו" את הזיכיון שנעשה בין המדינה ובין חברת איי.פי.סי. הולדינגס (להלן: איי.פי.סי.) (המפורט בתוספת הראשונה לחוק) (להלן: שטר הזיכיון), וכן את זיכיון המשנה שנעשה בין קצא"א ובין איי.פי.סי. (המפורט בתוספת השניה לחוק) (להלן: שטר זיכיון המשנה, וביחד: הזיכיון) שמכוחו רשאית קצא"א להקים ולהפעיל מתקנים להולכה ולאחסון של נפט גולמי ומוצריו (לסקירת חוקים נוספים בהם אומצו הסכמי זיכיון עם המדינה ראו ע"א 222/00 מדינת ישראל, מנהל המכס ומס בולים נ' שיכון ובינוי אחזקות בע"מ, פ"ד נז(3) 353, 359 (2003)).

           מכוח שטר זיכיון המשנה החלה קצא"א בחודש אוקטובר 1997 בהקמת מתחם מדרום לעיר אשקלון, ליבוא, אחסון ומילוי גז פחממני מעובה (גפ"מ) (להלן, בהתאמה: מתחם קצא"א ו-הגז הפחממני אוהגז או גפ"מ). קצא"א החלה בהקמת המתחם לאחר שהוכן עבורה בשנת 1997 "סקר בסיסי" בו נבחנו ההשפעות הסביבתיות והערכת הסיכונים של המתחם (להלן: הסקר הבסיסי), בין היתר בשל קרבתו למתחם של מיכלי דלק שהוקם לפני עשרות שנים באזור התעשיה של אשקלון (להלן: מתחם מיכלי הדלק). סמוך לאחר תחילת העבודות נקטו הועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון (להלן: הועדה המקומית) והעותר 1, איגוד ערים לאיכות הסביבה (נפת אשקלון), הליכים משפטיים שונים במטרה למנוע את המשך הבנייה במתחם בטענה כי הקמתו עומדת בניגוד להוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). קצא"א מצידה פנתה באותו שלב אל שר האוצר וביקשה כי יתן את אישורו להקמת המתחם מכוח הוראת סעיף 5(ב) לשטר הזיכיון, הקובעת כי "בטרם יתחיל בעל הזכיון בבנייתם, בהרחבתם או בשינויים של קו-הצינור, תחנת שאיבה או של כל עבודות אחרות... על בעל הזכיון לקבל את אישור [שר האוצר]". פנייתה של קצא"א אל שר האוצר נעשתה בלא שנקטה בהליכים בפני ועדות התכנון השונות וזאת נוכח סעיף 5(ג) לשטר הזיכיון הקובע כי:

"אישור השר כאמור לעיל יהיו רואים אותו, בין השאר, כהרשאה ואישור בני תוקף, לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965".

2.        שר האוצר נתן אישור זמני להקמת המתחם וכפועל יוצא מכך חזרו בהם העותר 1 והוועדה המקומית מן ההליכים המשפטיים שהגישו אך העותר 1 התמיד בהתנגדותו להקמת המתחם וטען כי שר האוצר לא היה מוסמך לאשר את הקמתו בלא להידרש להוראות חוק התכנון והבניה. היועץ המשפטי לממשלה הורה לבחון את טענות העותר 1 בהקשר זה וביום 17.6.1999 ניתנה חוות-דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (דאז), מר מני מזוז (להלן: חוות-דעתו של המשנה ליועץ המשפטי) בה נדונה השאלה האם הוראות חוק התכנון והבניה חלות על הפעולות להקמת המתחם נשוא העתירה. בחוות הדעת נקבע כי "הפרשנות הטבעית" להוראת סעיף 5 לשטר-הזיכיון הינה מתן פטור לבעלי הזיכיון מקיום הליכים לפי חוק התכנון והבניה בכל הנוגע לפעולות תכנוניות הנעשות מכוח שטר הזיכיון. יחד עם זאת הוסיף המשנה ליועץ המשפטי לממשלה וקבע בחוות-דעתו כי האינטרסים הציבוריים הצריכים לעניין מחייבים ששר האוצר יבחן את התשתית העובדתית הכוללת בטרם יפעיל את סמכותו לפי שטר הזיכיון, וזאת בדרך של היוועצות עם גורמי התכנון הרלבאנטיים, כמפורט בחוות-הדעת:

"יש להתנות פעולות בניה ועבודות אחרות בגדר הזכיון באישור שר האוצר, אשר יינתן.. רק לאחר קיום כל הבדיקות, הסקרים וההתייעצויות המקצועיות הנדרשות, ובכפוף לתנאים ולסייגים בהם היה נדרש לעמוד הפרוייקט בו מדובר בהליכים רגילים של תכנון, להבדיל מעניינים של צורה ופרוצדורה.

לשם קיום חובת ההתייעצות המקצועיות.. על שר האוצר לפנות לראש מינהל התכנון במשרד הפנים, ולמתכנן המחוז בועדה המחוזית הרלבנטית לקבלת הערותיהם וחוות-דעתם המקצועית בנוגע לפרוייקט הספציפי אותו התבקש שר האוצר לאשר. ראש מינהל התכנון ומתכנן המחוז יהיו רשאים, לפי שיקול דעתם, להביא את הפניה לדיון במוסד התכנון (המועצה הארצית לתכנון ולבניה והועדה המחוזית), או להעביר את חוות דעתם ללא דיון כאמור. במסגרת חוות הדעת תכלל התייחסות באשר לבדיקות או הסקרים שיש לערוך, ובאשר לתנאים ולסייגים שיש לכלול באישור שיינתן, אם יינתן".

           לאחר שניתנה חוות-דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ובטרם הושלמה הקמתו של המתחם, פנתה קצא"א אל שר האוצר בשנת 1999 בבקשה שיאשר לה להרחיב את נפח מתקן אחסון הגז במתחם (להלן: מתקן האחסון או מתקן אחסון הגז), לכדי 4,500 טון. בהתאם להנחיותיו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה נידונה בקשת ההרחבה בפני המועצה הארצית אשר המליצה ביום 15.2.2000 כי שר האוצר יאשר את ההרחבה המבוקשת (והשר אכן אימץ את המלצת המועצה הארצית ואישר את הרחבת מתקן האחסון). בסופו של דבר הושלמה בשנת 2000 הקמתו של מתחם קצא"א - על מתקן אחסון הגז שהוקם בו.

3.        ביום 13.7.2000 אישרה הממשלה את "תכנית המתאר הארצית למשק הגפ"מ, תמ"א 32" (להלן: תכנית המתאר הארצית או תמ"א 32). עניינה של תכנית זו "ליעד שטחים למערכות אחסון מרכזיות ולמערכות שינוע ראשיות של משק הגפ"מ... תוך ראיה כוללת ארוכת טווח של הצרכים, המקורות והשימושים, שמירה על איכות הסביבה, הקטנת הסיכונים הסביבתיים וניצול מושכל של משאבי המדינה" (סעיף 4 לתכנית). התכנית כללה תשריטים של אתרי גז פחממני מוצעים בצפון הארץ ובמרכזה (להלן: אתרי הגז המוצעים) וכן תשריטים של מגבלות סביבתיות, בהם סומנו שלושה "אזורי סיווג" סביב אתרי הגז המוצעים. בתכנית נקבע בהקשר זה כי עד לאישורה של תכנית מפורטת לאתרי הגז המוצעים יחולו מגבלות הנוגעות לשימושים המותרים באזורי הסיווג. בנוסף נכללו בתכנית הוראות להכנת תכניות מפורטות לאתרי הגז המוצעים ובין היתר נקבע כי יש לערוך במסגרתן סקר סיכונים על-פי הנחיותיו של המשרד להגנת הסביבה. יודגש כי אף שבתכנית המתאר הארצית נקבע כי הוראותיה יחולו על כל שטח מדינת ישראל (ראו סעיף 2 לתמ"א 32) ולמרות שנאמר בה כי "לא יוקם אתר גפ"מ אלא בהתאם לתכנית זו" (סעיף 19.1 לתמ"א 32), כללה התכנית, כמפורט לעיל, תשריטים והוראות להקמת מתקנים בצפון ובמרכז הארץ בלבד.

4.        בשנת 2003 הקימה קצא"א במתחם מתקן למילוי גז פחממני במיכלים מטלטלים (להלן: מתקן המילוי), וזאת לאחר שנערך לבקשתה סקר סיכונים משלים (להלן: הסקר המשלים הראשון), ולאחר קבלת אישורו של שר האוצר לכך. במקביל פנתה קצא"א אל שר האוצר בבקשה כי יאשר לה להרחיב את מתקן אחסון הגז עד לנפח של 10,000 טון. לבקשה צורף סקר סיכונים משלים מחודש יוני 2003 (להלן: הסקר המשלים השני) והיא נידונה בפני המועצה הארצית לאחר שועדת העורכים של תמ"א 32 והועדה המחוזית לתכנון ובניה המליצו לקבלה. ביום 3.1.2006 המליצה המועצה הארצית כי שר האוצר יאשר הרחבה לנפח של 6,750 טון בלבד לאחר שהשתכנעה כי לא קיים צורך מיידי בנפח אחסון של 10,000 טון במתקן. בשלב זה פנה ב"כ העותר 1 אל שר האוצר בבקשה שלא יאשר את התכנית להרחבת מתקן האחסון (ראו המכתב מיום 9.3.2006) אך השר אימץ את המלצת המועצה הארצית ואישר את הרחבת נפח האחסון במתקן ל- 6,750 טון.

5.        במהלך שנת 2007 שבה קצא"א ופנתה אל שר האוצר בבקשה כי ישקול מחדש את בקשתה להרחיב את נפח מתקן האחסון לכדי 10,000 טון. בהחלטתה מיום 11.9.2007 המליצה המועצה הארצית לאשר את הבקשה, בעומדה על המחסור באתרים לאחסון גז פחממני; על הצורך בהגדלת יבוא הגז הפחממני לישראל; ועל קרבתו של מתחם קצא"א לנמל אשקלון אשר דרכו מיובא הגז הפחממני לישראל. המועצה הארצית דחתה בהקשר זה את טענתה של עיריית אשקלון (העותרת 2) (להלן: העירייה או עיריית אשקלון) לפיה היה מקום לדון בבקשת ההרחבה במסגרת הליך שמטרתו תיקון תמ"א 32 (על-מנת שזו תחול גם על מתחם קצא"א), וציינה כי המלצתה ניתנת על-פי חוק הזיכיון ולא על-פי חוק התכנון והבניה ולכן אינה כפופה להוראותיה של תכנית המתאר הארצית. כמו-כן התייחסה המועצה הארצית לטענות העירייה בדבר הסיכון הנשקף מן המתקן לתושבי אשקלון וציינה כי סקר הסיכונים העדכני של המתחם מצביע על כך שקיימת בו רמת מיגון מספקת "לכל איום ובכלל זה גם בפני מלחמה כוללת". בנוסף ציינה המועצה הארצית כי נתקבלו כל האישורים הצריכים לעניין מטעם רשות הכבאות ומשטרת ישראל, והיא הדגישה כי פיקוד העורף אישר את תכניות המיגון של המתחם (וראו לעניין זה מכתבה של ראש לשכת אלוף פיקוד העורף מיום 6.7.2005 בו נאמר כי "אין שום מניעה להמשיך ולהרחיב את פעילותו של מתקן קצא"א על כל הנמצא וכל המתוכנן להימצא, כל עוד והרכיבים השונים עומדים בקריטריונים של [פיקוד העורף]").

העתירה וטענות הצדדים

6.        העתירה דנן הוגשה בחודש נובמבר 2007, במטרה למנוע משר האוצר לאמץ את המלצת המועצה הארצית מיום 11.9.2007 לאשר את הרחבת מתקן האחסון לנפח של 10,000 טון. כמו כן התבקש בעתירה סעד המחייב את שר האוצר להורות לקצא"א להעתיק את מתקן המילוי (שהוקם בשנת 2003) אל מחוץ למתחם. בעתירה עומדים העותרים בהרחבה על האירועים הביטחוניים שהתרחשו בדרום הארץ במועד הגשתה (השתלטותו של ארגון החמאס על רצועת עזה וירי של טילי קרקע-קרקע מרצועת עזה אל דרום הארץ ובין היתר לכיוון אשקלון). אירועים אלה, כך טוענים העותרים, מלמדים כי גורמי הטרור מנסים לפגוע במתחם קצא"א על-מנת ליצור אפקט דומינו בו יגרם נזק למתחם מיכלי הדלק הסמוך וכפועל יוצא מכך - פגיעה קשה בנפש בשכונות המגורים שבדרום אשקלון (באחת מאותן שכונות מתגוררת העותרת 3). בהקשר זה סבורים העותרים כי בתמ"א 32 ניתן מענה לסיכונים הבטחוניים עליהם הם מצביעים, שכן נקבע בה כי אין לאחסן חומרים דליקים באזור סיווג "ב" המצוי ברדיוס של 400 מ"ר ממתקני הגז. לטענתם, חרף הוראה זו מוקם מתקן המילוי במתחם קצא"א במרחק של 140 מטרים בלבד ממתחם מיכלי הדלק, באופן המצדיק את העתקתו למיקום אחר. בנוסף מדגישים העותרים כי תמ"א 32 מחייבת עריכת סקר סיכונים בהנחייתו של המשרד להגנת הסביבה, אך במקרה דנן ספק אם שני הסקרים המשלימים משנת 2003 עמדו בתנאי זה. העותרים מוסיפים ומדגישים כי אפילו הליכי התכנון דנן אינם כפופים להוראות חוק התכנון והבניה ולהוראות תמ"א 32, יש מקום לערוך בחינה מחודשת של הסיכונים הכרוכים בהרחבת המתקן ולטענתם, סקר הסיכונים הבסיסי משנת 1997 ושני הסקרים המשלימים משנת 2003, לא התחשבו באפשרות שגורמי טרור ינסו לפגוע במתחם. אשר לאישור שנתן פיקוד העורף לבקשת ההרחבה טוענים העותרים כי ספק אם פיקוד העורף ערך סקר סיכונים לפני שנתן את האישור ולכן אין לגישתם ליתן משקל רב לעצם מתן האישור. מטעמים אלה סבורים העותרים כי יש מקום להטיל על גורם "אובייקטיבי" לערוך סקר חדש ומקיף הלוקח בחשבון את אותם סיכונים בטחוניים.

           העותרים מוסיפים וטוענים כי שני דו"חות שהכין מבקר המדינה (בשנים 2004 ו- 2007) מלמדים אף הם על הצורך בהיערכות לנסיונות פיגועים במתקני הגפ"מ בישראל ובנוסף הם מפנים לחוות-דעת שהוכנה לבקשתם בשנת 2005 על-ידי המהנדס א. ארנן (נספח י"ג לעתירה) (להלן: חוות-דעת ארנן), ממנה ניתן ללמוד לגישתם כי ככל שמתקן המילוי ייפגע באירוע חבלני, עשוי להיגרם פיצוץ במתחם מיכלי הדלק אשר יוביל לאובדן רב של חיי אדם בשכונותיה הדרומיות של העיר אשקלון. לבסוף טוענים העותרים כי בבסיס המלצתה של המועצה הארצית לאשר את בקשת ההרחבה עומדים שיקולים זרים. לטענתם, בעקבות סגירתו של מתחם אחסון הגז ב"פי גלילות" הופעלו על המועצה הארצית לחצים פוליטיים מצד ראשי רשויות מקומיות שונות שביקשו למנוע את הקמתם של מתקני גז חלופיים בסמיכות לאותן רשויות. העותרים מוסיפים וטוענים כי המלצת המועצה הארצית, שנתקבלה על רקע אותם לחצים פוליטיים, מובילה להפליה בין תושבי אשקלון ובין תושבי אותן רשויות.