השופט י' דנציגר:
1.
לפנינו ארבע עתירות אשר עניינן החלטתו של שר הפנים, המשיב 1 בכל העתירות (להלן - השר) מיום 11.8.08, בה קבע מפתח אחיד לקביעתם של מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות (להלן - הצו), מכוח סמכותו לפי סעיף 19 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), סעיף 6 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 וסעיף 6 לצו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג-1953 (להלן יקראו שניהם יחד - צו המועצות המקומיות). במסגרת ארבע העתירות ביקשו העותרים סעדים שונים, אשר המשותף להם הוא בקשתם כי יוצא צו על תנאי המופנה אל השר ומורה לו ליתן טעם מדוע לא יבוטל הצו; מדוע לא ימנע השר מלהחיל את הוראותיו של הצו על מערכת הבחירות הקרובה לרשויות המקומיות, הצפויה להתקיים ביום 11.11.08 ומדוע לא יורה הוא על ביטולו של הצו האמור, וזאת עקב שורה של פגמים אשר נפלו לטענתם בהחלטתו של השר שהביאה להוצאת הצו.
2. העותרים הינם חברי מועצות מקומיות וסיעות שונות במועצות מקומיות. השר הינו הממונה על העיריות, ראשי העיריות, חברי מועצות הערים והתנהלות העיריות והאורגנים השונים שלהן, וזאת מכוח פקודת העיריות ודברי חקיקה נוספים. בנוסף, משמש השר כחבר במפלגת "קדימה" (להלן - המפלגה) ועד לבחירות הפנימיות שהתקיימו במפלגה לפני מספר שבועות, שימש השר כמועמד לעמוד בראשותה.
3. לטענת העותרים, הגם שמערכת הבחירות לרשויות המקומיות החלה עם מינויים של פקידי הבחירות ומסירת ספרי הבוחרים למועמדים על ידי משרד השפנים כבר ביום 16.6.08, הרי שרק ביום 12.8.08, כחודשיים לאחר פתיחת מערכת הבחירות האמורה ופחות משלושה חודשים לפני סיומה, פרסם דובר השר הודעה לפיה הוציא השר את הצו נשוא העתירה, לפיו יקטן מספרם של חברי מועצות הערים בערים הגדולות.
לטענת העותרים, המטרות בבסיס הצו "שקופות וברורות", כאשר השר ביקש לחזק את ראשי הערים ולהקל עליהם לבנות קואליציות עירוניות על מנת שראשי הערים הגדולות, שרובם חברים במפלגה, יתמכו בו בבחירות הפנימיות לראשות המפלגה.
4. טענות העותר בבג"ץ 7181/08. לטענת רון לוינטל, העותר בבג"ץ 7181/08, המכהן כחבר מועצת העיר תל-אביב-יפו (להלן - לוינטל), הוא חתם זה מכבר על התחייבויות כספיות שונות שלקחו בחשבון את סיכויי ההצלחה של רשימתו להיבחר למועצת העיר, בהתבסס על מספר חברי המועצה שהיו חברים במועצה היוצאת, התחייב בפני חברי רשימתו על סדר הופעתם ואף הבטיח בונוסים כספיים שונים לספקים על בסיס הצלחתו, בהתבסס על מספר המנדטים הקיים. לטענתו, אילו ידע כי סיכויי בחירתו קטנים יותר וכי אחוז החסימה עלה, בעקיפין, יתכן כי היה מכלכל אחרת את צעדיו. לוינטל אינו כופר בסמכותו של השר להוציא את הצו, אולם לטענתו, התזמון בו הוצא הצו מחייב את בטלותו או למצער, את בטלותו היחסית. לטענתו, פעולת השר נגועה בשיהוי, כאשר ההחלטה להוציא את הצו ולמעשה לשנות את הליך הבחירות, התקבלה במהלכו של הליך זה, בניגוד לפסיקתו של בית משפט זה. מוסיף לוינטל וטוען כי הוצאת הצו בעיתוי שבו הוצא מהווה הפרה של הבטחה שלטונית ופגיעה באינטרס ההסתמכות; פגיעה בהליך הבחירה ובזכות לבחור ולהיבחר; נעדרת סבירות ומידתיות ובוצעה תוך פגיעה בזכות הטיעון של המועמדים בבחירות.
5. טענות העותרים בבג"ץ 7182/08. טענותיהם של העותרים בבג"ץ 7182/08, חברים במועצות העירוניות של עיריות נתניה, כפר סבא וחדרה ומפלגת הירוקים, אשר כ-30 רשימות מטעמה עתידות להתמודד בבחירות הקרובות לרשויות המקומיות, דומות במידה רבה לטענות שמעלה לוינטל בעתירתו. בתמצית, טוענים העותרים בעתירה זו כי ההחלטה להוציא את הצו בעיתוי בו הוצא, פגעה באינטרס ההסתמכות של העותרים, כאשר היערכותם למערכת הבחירות התבססה על מספר חברי המועצה המכהנים ואילו השר "החליף את קוביות המשחק באמצע המשחק". עוד טוענים העותרים כי התנהלותו של השר מנוגדת לעמדת המחוקק, כאשר השר ניסה לשכנע את חברי ועדת הפנים של הכנסת להכניס תיקון בפקודת העיריות לפיו יצומצם מספר החברים במועצות הרשויות המקומיות, ללא הצלחה, וסופו של דבר סלל לעצמו "כביש עוקף" באמצעות הוצאת הצו. לבסוף, טוענים העותרים בעתירה זו כי העיתוי בו בחר השר לקבל את החלטתו, קשור להתמודדותו של השר על ראשות המפלגה ולפיכך, החלטתו התקבלה בהסתמך על שיקולים פוליטיים זרים.
6. טענות העותרים בבג"ץ 7240/08. העותרות בבג"ץ 7240/08 הינן מפלגות המיוצגות בכנסת, אשר "מריצות" רשימות מטעמן בבחירות לרשויות המקומיות. גם העותרות בעתירה זו מעלות את הטענות המפורטות בשתי העתירות דלעיל. לטענתן, הן הסתמכו על המפתח הקודם לקביעת מספרם של חברי המועצות ברשויות המקומיות ונטלו על עצמן התחייבויות, התקשרו בהסכמים ואף תכננו את תקציבן בהתאם. כן טוענות העותרות בעתירה זו, כי החלטתו של השר הינה בבחינת "מחטף פוליטי" שנועד לעקוף את הליכי החקיקה הראשיים וכי השר מצוי במצב של ניגוד עניינים וקיים חשש ממשי כי ביסוד החלטתו עמדו שיקולים פוליטיים וזרים. לבסוף, טוענות העותרות כי ההחלטה על הוצאת הצו התקבלה מבלי שהשר קיים היוועצות ומבלי שניתנה זכות טיעון למי שעלול להיפגע מן ההחלטה וגם מטעם זה נפל בה פגם.
7. טענות העותרים בבג"ץ 7288/08. העותרים בבג"ץ 7288/08, סיעת "אנשי העיר" הצפויה להתמודד בבחירות למועצת עיריית תל-אביב-יפו ומר יאיר צברי העומד בראשה, מבססים אף הם את עתירתם על הטענות המפורטות בעתירות דלעיל. בנוסף, טוענים העותרים בעתירה זו כי סעיף 19(ב) לפקודת העיריות, מכוחו הוצא הצו, מסמיך את השר להגדיל את מספר חברי המועצה בלבד ולא להקטינו, כאשר הקטנת מספר חברי המועצה מהווה הלכה למעשה הגדלה של אחוז החסימה בבחירות לרשויות המקומיות, עניין אשר אינו מצוי בסמכותו של השר אלא בסמכות הכנסת.
הואיל וכל ארבע העתירות נדונו בפנינו במאוחד, הואיל והעתירות מבוססות, רובן ככולן, על טענות אשר משותפות לכל העותרים והואיל והסעדים המבוקשים על ידי העותרים זהים במידה רבה, להלן נתייחס לכל העותרים במאוחד, ללא הבחנה בין העתירות השונות.
8. עמדת המשיבים. מנגד, מתנגדים המשיבים - השר, המפקח הארצי על הבחירות, היועץ המשפטי לממשלה ומדינת ישראל - לעתירות, וטוענים כי יש לדחותן על הסף, הואיל ולעמדתם לא נפל כל פגם בהחלטתו של השר באופן המקים עילה להתערבותו של בית משפט זה. לטענת המשיבים, החלטת השר בדבר הוצאתו של הצו התקבלה מכוח סמכותו על פי דין, על רקע מדיניות הרואה חשיבות בצורך לצמצם את מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות, על מנת לפתור את הקושי הקיים בקבלת החלטות מוניציפאליות אשר נובע, בין היתר, מריבויין של סיעות בנות מספר חברים קטן ביותר וסיעות יחיד. לטענתם, מדובר במדיניות ממשלתית רבת שנים, כאשר החלטתו של השר התקבלה בהמשך להחלטתו של השר הפנים אברהם פורז אשר קבע את מספר חברי המועצה ברשויות המקומיות ערב הבחירות לרשויות המקומיות בשנת 2003, לאחר שמהלכי חקיקה שניסה השר להעביר על מנת לצמצם באופן משמעותי יותר את מספר חברי המועצות, לא הבשילו לחוק ולפיכך, החליט הוא להפעיל את סמכותו ולהורות כבר כעת על צמצום כאמור, על מנת לקדם את האינטרס הציבורי הגלום בחיזוקן של הרשויות המקומיות, יציבות השלטון המקומי ויכולתן של הרשויות לתפקד באופן אפקטיבי. כן טוענים המשיבים כי לטענתם של העותרים השונים לפיה ההחלטה בדבר הוצאת הצו מבוססת על שיקולים זרים, על מנת להיטיב עם ראשי רשויות מקומיות כאלה ואחרים המזוהים עם מפלגת קדימה, אין כל בסיס, וכי המפתח לקביעת חברי המועצות המקומיות הוא אחיד, שוויוני ו"שקוף" לכל. לאור כל האמור לעיל, טוענים המשיבים כי דין העתירות להידחות על הסף.
9. ביום 8.9.08 ניתן על ידינו צו על תנאי המורה למשיבים לנמק מדוע לא יימנעו מלהחיל את הוראות הצו על הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות. לאחר שקיבלנו את תצהיר המשיבים ואת תגובות העותרים לו ולאחר ששמענו, ביום 8.9.08 וביום 6.10.08, את טיעוני הצדדים במסגרת הדיונים שהתקיימו לפנינו, החלטנו ביום 6.10.08 לעשות צו מוחלט ולפיו הוראות הצו לא יוחלו על הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות הצפויות להתקיים ביום 11.11.08. נוכח סד הזמנים בגדרו נדרשנו להכריע בעתירות (כאשר ימים 6-7.10.08 היו המועדים האחרונים להגשתן של רשימות המועמדים), ניתן פסק דיננו ללא נימוקים.
להלן נימוקינו.
10. סעיף 19 לפקודת העיריות קובע כדלקמן:
"(א) מספר החברים של מועצה העומדת לבחירה ייקבע על ידי השר לפי הטבלה הנתונה להלן [...]
(ב) השר רשאי להגדיל את מספר חברי המועצה של עיריה הנמנית עם סוג משלושת הסוגים הראשונים, כדי המספר המקסימלי הקבוע בטבלה לסוג הבא אחריו."
הוראה דומה נקבעה גם בסעיף 6 לצו המועצות המקומיות. הנה כי כן, המחוקק הסמיך את השר, מכוח פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות לקבוע את מספר החברים בכל מועצה מקומית, בהתאם למספר התושבים בכל מועצה. אשר על כן, וסבורני כי אין על כך מחלוקת, מוסמך השר לקבל החלטה בדבר מספר החברים במועצה של רשות מקומית.
11. עם זאת, סבורים אנו כי נפל פגם בעיתוי בו התקבלה ההחלטה. בית משפט זה פסק זה מכבר כי אין לבצע שינוי בנוהליה של מערכת בחירות לאחר שזו התחילה, כאשר אין מקום לשנות את "כללי המשחק" במהלך התקופה בה מתנהלת מערכת הבחירות. יפים לעניין זה דבריו של כבוד הנשיא א' ברק בבג"ץ 65/05 מוסלח נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נט(4), 553 (פסקה 6 לפסק דינו של הנשיא ברק) (2005) (להלן - עניין מוסלח):
"אכן כלל גדול הוא בדיני בחירות, כי יש להיערך אליהן מראש ובזמן; יש להבטיח האפשרות הממשית של הגשמת העקרון כי לכל קול ינתן קול. על כן חייבים לקבוע מראש "כללי משחק" עקביים; יש להבטיח אפשרות של בדיקה מראש כי מצביע יוכל לבדוק אם שמו כלול ברשימת הבוחרים. יש להבטיח נגישות לנכים; יש לשמור על כללי הפרטיות וסודיות ההצבעות; יש לקבוע נוהלים ברורים ומובנים; יש לשנן כל אלה לאחראים על הקלפיות. כל זאת דורש זמן."