השופט א' רובינשטיין:
והארץ, לא תמכר לצמתת, כי-לי הארץ (ויקרא, כ"ה, כ"ג)
א. חברת מהדרין בע"מ (להלן מהדרין) וחברת פרי-אור בע"מ (לשעבר "מטעי רסקו", להלן פרי-אור) מחזיקות בחוזי חכירה משנות החמישים למאה הקודמת ביחס לקרקע שבבעלות מינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל - להלן המינהל) בשטח מצטבר של כ-11,600 דונם. בשנת 2002, משביקשה מהדרין להאריך את החכירה לתקופה נוספת של 49 שנים, התנה זאת המינהל בהוספת תנאי מפסיק לחוזה, ולפיו היה וישונה יעוד הקרקע מושא חוזה החכירה, יהא המינהל רשאי להביא לסיומו המוקדם של החוזה, תוך פיצוי החוכר (להלן תניית שינוי יעוד). ביסוד הדברים, טענה להבטחה מינהלית מאת שר האוצר הראשון אליעזר קפלן המנוח שבגינה - כנטען - אין מקום להוספת התניה האמורה. העקרון המקראי לפיו הארץ לא תימכר לצמיתות שבבסיס חוק יסוד: מקרקעי ישראל - מצוי במידה רבה במוקד הערעור שבפנינו.
התשתית העובדתית
ב. ביום 24.2.50 פנו שבעה יזמים פרטיים, לימים מקימי חברת מהדרין בע"מ, אל שר האוצר דאז, אליעזר קפלן ע"ה, בבקשה שיוחכר להם שטח בגודל של 60,000 דונם לשם נטיעת פרדסים חדשים. ביום 12.3.50 נתן שר האוצר הסכמתו הראשונית לבקשת היזמים, אך ציין שלא תינתן הקצאה בהיקף המבוקש. ביום 27.4.50 החליטה הממשלה ליפות את כוחם של שר האוצר ושר החקלאות להחליט בדבר תנאי חכירה, על יסוד החלטות שהוגשו לממשלה, של שטח "א. שלא יעלה על עשרים אלף דונם שיוחכר למטרת מטע פרדסים, לחברה שתוקם לשם כך; ב. שלא יעלה על חמש מאות דונם שיוחכר למטרת מטע עצי פרי סוב-טרופיים" (הדגשות הוספו - א"ר).
ג. ביום 28.3.51 שלח שר האוצר קפלן לחברת מהדרין, אשר התאגדה רק יום קודם לכן, מכתב שעניינו "מטעי הדר חדשים" (להלן מסמך קפלן). נוכח חשיבותו של מסמך קפלן למחלוקת הפרשנית המונחת לפתחנו יובא המסמך (כמעט) במלואו, להלן:
"אני מסתמך על המשא ומתן בקשר עם הנ"ל עם מיסדי חברתכם ומתכבד לאשר לכם בזה בשם הממשלה את הסדורים הבאים בקשר לתכנית; -
א. הממשלה תגרום לכך שהרשויות המוסמכות תחכרנה לכם תוך 3 חדשים מהיום קרקע בשטח כולל של בערך 20,000 דונם, בהתאם לפרוט הרצוף למכתבי זה, בתור תוספת א' ולפי התנאים הבאים: -
1. תקופת החכירה תהיה ל-49 שנה ואתם תהיו רשאים להאריך את התקופה ל-49 שנים נוספות באותם התנאים.
2. מטרות החכירה תהיינה: נטיעת, גידול, החזקת, עבוד וניהול של מטעי הדרים וגדולים סוב-טרופיים אחרים.
3. אתם תהיו מחויבים לטעת כנ"ל את השטחים של 20,000 דונם בערך לא יאוחר מיום 31.7.1954.
4. תנאי החכירה יקבעו כמו כן שעד לנטיעתם של השטחים המחכרים לכם כנ"ל בעצי פרי הדר ומטעים סוב-טרופיים אחרים תוך הזמן הקבוע בפסקה א' 3, לעיל תהיו רשאים להשתמש בקרקע גם עבור מטרות חקלאיות אחרות.
5. דמי החכירה השנתיים יהיו אלה הנהוגים בחכירות של הקרן הקימת לישראל לגבי קרקע חקלאית, ולמטרת קביעת דמי החכירה השנתיים ייקבע הערך של כל דונם מתוך 20,000 הדונם הנ"ל על פי הערכה שתעשה לפי העקרונות המקובלים על הקרן הקימת לישראל לגבי קביעת ערכם של קרקעותיה הנמצאים בשטחים סמוכים לשטחים שיוחכרו לכם כנ"ל.
6. אתם תהיו רשאים להחכיר בהסכמת הממשלה חלקות קרקע מתוך הקרקע שתחכר לכם בחכירת משנה לאחרים למטרות החכירה, בתנאי שחוזי חכירת המשנה יחיבו את חוכרי המשנה באותן ההתחיבויות שאתם התחייבתם בהן כלפי הממשלה או הרשויות המסמכות של הממשלה בחוזה החכירה העיקרי. הממשלה לא תהיה רשאית לסרב מליתן את הסכמתה להחכרת משנה כאמור לעיל, אלא אך ורק בגלל נמוקים המתקבלים על הדעת שיפורטו בהודעת הסירוב. במקרה של חלוקי דעות בין הממשלה לבינכם ביחס למשקלם של הנמוקים שהניעו את הממשלה לסרב מליתן את הסכמתה לאיזו החכרת משנה כנ"ל, ימסרו חלוקי דעות אלה להכרעתו של אדם שימונה לשם כך ע"י נשיא בית הדין העליון של מדינת ישראל.
7. למטרות החכירה תהיה חברתכם רשאית לכרות בורות ובארות מים בשטח המוחכר ולהשתמש במים שיופקו לצרכי השקאה מבלי כל תשלום נוסף, וכן תהיה חברתכם רשאית להקים בנינים, לסלול דרכים וכבישים ולהשתמש בהם ולבצע כל פעולה אחרת שיש בה כדי לקדם את מטרות החכירה בלי כל תשלום נוסף.
8. כפוף לתנאים המיוחדים המפורטים בכתב זה, יהיו תנאי החכירה בעקרם אותם התנאים הנהוגים בחכירות של הקרן הקיימת לישראל בע"מ לגבי קרקע חקלאית.
במקרה שיתברר שחלק מהשטח המפורט בתוספת א' ובתוספת ב' להלן נמסר כבר קודם לכן לאחרים, או שאינו מנכסי נפקדים או מנכסי המדינה, תגרם הממשלה שהרשויות המסמכות תחכרנה לכם שטחים דומים סמוכים ככל האפשר לשטחים שאי אפשר יהיה למסרם לכם בגלל הסבות הנ"ל.
ב. נוסף לשטח הנ"ל תגרום הממשלה להחכרה לחברתכם של קרקע בשטח כולל של 2000 דונם כמפורט ביתר פרוט בתוספת ב' למכתבי זה, בכדי לאפשר לחברתכם להשתמש בשטח זה כדי להקים משתלות שדות נסיונות, בתי אריזה ומחסנים וכן מפעלים ובתי חרושת ליצור ושווק מיצי, תרכיזי, משקאות, רבות ותוצרת לואי של פרי הדר ופירות סוב-טרופיים אחרים, ולשם הקמת כל מיני מפעלי הכשרה, פתוח, תעשיה, שכון ומשקי עזר למטרות הקשורות במטרות החכירה הן של השטח הנ"ל בן 2000 דונם ושל השטח של 20,000 דונם הנזכר לעיל, ולמטרות היכולות לעזור בקדום המטרות הנזכרות לעיל. התכנית הכללית לפתוח השטחים הנזכרים בפסקא זו טעונה אשור מוקדם מצד המחכיר.
ג. התנאים הבאים יכללו בשטר החכירה של השטח בן 2000 דונם הנ"ל, דהיינו: