עו"ד רועי ברזילי מברך על החלטת שר הפנים להקים רשות ניטרלית להגברת אכיפת חוקי התכנון והבנייה. לפי ברזילי, מדובר בהחלטה נבונה שתסייע למדינה למגר את מכת המדינה שעולה לרשויות מיליוני שקלים בשנה, ולא פחות חשוב: תסכל לחצים פוליטיים על ראשי הרשויות.
בחודש שעבר פרסם שר הפנים גדעון סער את החלטתו לפיה תוקם רשות חדשה שתפעל להגברת האכיפה של חוקי התכנון והבנייה על הרשויות המקומיות. סער החליט להקים יחידת אכיפה חדשה שתשמש זרוע אכיפה ומנגנון פיקוח על עבודתן של הועדות המקומיות בתחום מניעת עבירות הבנייה.
החשיבות שבקבלת הצעת ההחלטה ובהעברת חלק מעבודת הפיקוח והאכיפה לגוף בלתי-תלוי טמונה בטענתי הבסיסית לפיה אפשר לומר בביטחון שהמדינה איבדה כמעט לחלוטין את ריבונותה בתחום אכיפת עבירות הבנייה, שהפכו למכת מדינה שעולה לרשויות מיליוני שקלים.
כסף וחופש לרשויות
חוסר המשאבים והעובדה שהאכיפה שתלויה בעיקר במדיניות הפנימית של הרשות המקומית מקשות על האפשרות לייצב את שלטון החוק בעניין זה. אמנם, הרשויות פועלות לפי הנחיות משרד הפנים והטיפול בכתבי האישום נתון ליועץ המשפטי לממשלה, אולם בפועל – פעולות פקחי הבנייה מוכתבות על ידי מהנדס העיר, ולעיתים אפילו על ידי ראש הרשות (מה שפותח פתח להפעלת לחצים מצד גורמים בעלי אינטרסים– כפי שנוכחנו לראות בפרשת הולילנד).
המצב הנוכחי גם מביא להבדלים משמעותיים במדיניות האכיפה בערים השונות. בבדיקה שערכתי בשיתוף עם המכללה האקדמית של תל אביב-יפו גיליתי שבעוד שבערים כמו ראשון ציון או חולון מוגשים מדי שנה כ-400 כתבי אישום על עבירות בנייה בשנה, ברמת-גן לדוגמא מוגשים כ-40 בלבד, ויש ערים שכלל לא מגישות כתבי אישום על עבירות אלה. תופעה חמורה שנתקלתי בה לא פעם, הממחישה עד כמה השינוי נחוץ, היא מקרים בהם הרשות עצמה בנתה תוך חריגה מהיתר או תוכנית.
האכיפה רעה לפוליטיקאים
גם עצם הידיעה על קיומן של עבירות בנייה תלויה במדיניות. כנבחר ציבור אני יכול לומר שהנחת היסוד היא שאין ראש עיר או פוליטיקאי שירוויח, במונחים פוליטיים, מחתימה על צו הריסה. למרבה הצער, אף שיש לרשויות כלים רבים ומגוונים לאיתור עבירות בנייה, הכלי האפקטיבי ביותר כיום הוא כזה שלא צריך להפעיל בשבילו מאמץ: המלשינון (שתלוי כמובן בערנות התושבים או באינטרסים שלהם).
במעט מאוד ערים מתקיימת אכיפה אקטיבית ויזומה. כאמור, לרשויות יש מגוון אמצעים לאיתור עבירות בנייה. עיריית תל אביב, למשל, נוהגת לעשות שימוש בתצלומי אוויר בתדירות גבוהה על מנת לבחון שינויים בתכסית הבתים. זו שיטה טובה לגילוי מוקדם ומעקב אחר שינויים, ואולם נדרשת גם "פעולה קרקעית" של פקחים שיבחנו את התוספת ואת ההיתרים הקיימים. עיריית תל אביב היא חלק מקומץ של רשויות שפועל לגילוי עבריינות בנייה, ובדרך כלל הפעולות היזומות ננקטות כשיש באכיפה הצדקה או תועלת ייחודית.
מה הרשויות יכולות לעשות?
סמכויותיהן נחלקות לשתיים: מנהלית ופלילית. בהיבט המנהלי הרשות רשאית לפתוח נגד עבריין הבנייה פעולות מיידיות כדי למנוע קביעת עובדות בשטח כמו צו הפסקת עבודה ואפילו צו הריסה. התנאים למתן הצווים קשורים בעיקר בפרק הזמן שחולף מגילוי העבירה.
צו הריסה הוא סנקציה קשה ביותר, שלא ניתן להחזיר את תוצאותיה לאחור. העירייה רשאית להוציא צווי הריסה מנהליים אם העבירה נתגלתה לא יותר מ- 60 יום ממועד התצהיר שניתן בדבר ביצועה או השלמתה ואם הנכס טרם אוכלס לפחות 30 יום. אם הנכס אוכלס או חלפו 60 יום, לא ניתן יהיה לפעול בדרך המנהלית ועוברים לזו הפלילית: הגשת כתב אישום לבית המשפט לעניינים מקומיים.
העילות לביטול צו הריסה מצומצמות, אך מבחינה מעשית, אם מבקש הביטול מוכיח שיש התאמה בין הבנייה לתב"ע או שניתן להתאימה בבקשה להיתר, בית המשפט יקל עמו. במקרה כזה, הנאשם יגיש באופן מיידי בקשה להיתר בנייה ובקשה לדחיית ביצוע צו ההריסה עד להחלטה לגבי ההיתר. לרוב, הרשות תעדיף להסכים בתמורה להרשעת הנתבע בעבירות שיוחסו לו ולקביעת מועד לטיעונים לעונש - מהלך שיחסוך זמן שיפוטי רב. במידה וההיתר מתקבל ניתן לבקש את ביטול הצו כליל. במקרים כאלה העונש מסתכם לרוב בקנס.
כעקרון, ביצוע צו ההריסה מוטל על הנאשם בעבירה, אולם במקרים בהם לא ניתן לצפות ממנו לבצע את ההריסה המשימה מוטלת על הוועדה המקומית אשר רשאית לגבות את הוצאותיה מהעבריין.
מה הביורוקרטיה אשמה?
לביורוקרטיה המסואבת של מוסדות התכנון חלק מרכזי בהימשכות ההליכים להוצאת היתרי בנייה, גם כשמדובר בבקשה פשוטה למדי, כפועל יוצא מעניקה הסחבת יתרון לבנייה הלא חוקית והקלה יותר לביצוע.
רק בשביל הטעימה, לצורך הגשת בקשה להיתר המבקש מחויב להציג בין השאר: הסכמת יתר הבעלים, התאמת המבוקש לתכניות החלות על המגרש, הפעלת אנשי מקצוע ועוד. גם כשהבקשה מתקבלת זה לא סוף הסיפור: על המבקש לשלם היטלי השבחה ופיתוח ולהמתין לחתימת ההיתר. למרות זאת, רוב עבירות הבנייה מתבצעות מבלי שהעבריין בכלל ניסה להגיש בקשה להיתר, ועל כן קשה לומר שהביורוקרטיה אשמה לבדה.
מקרה שעלה לאחרונה לכותרות עסק בבעל מאפייה שבנה בחצר בית הפונה לרחוב רצועת מבנים לא חוקיים באחד הרחובות ברמת גן. ב-2002 הוא הורשע בבנייה לא חוקית ובשימוש שלא כדין, אך לא ביצע את צווי ההריסה במשך למעלה מעשור. בית המשפט קבע, כי מתחייבת "החמרה בעניין עבירות תכנון ובנייה, ובמיוחד בעניין עבירות של אי-קיום צו שיפוטי שחותרות תחת שלטון החוק ומאיימות עקב הפגיעה בהרתעת מערכת המשפט, שרואים פעם אחר פעם את שכנם עושה שימוש שלא כדין ולכאורה יוצא נשכר, שכן הוא ממשיך ליהנות מפרי הבנייה".
בית המשפט, שאיבד את הסבלנות ואת האמונה שהנאשם אכן יבצע את ההריסה, הורה לעירייה לבצעה. כמו כן, נגזרו על הנאשם שנת מאסר בפועל, קנס של 240 אלף שקל והתחייבות של 150 אלף שקל להימנעות מביצוע העבירה במשך שנתיים. תו"ב 22638-01-13
"לי זה לא יקרה"
עבריינות הבנייה פושה בישראל, ואפשר בקלות להעריך כי ישנם מאות אלפי מטרים של בנייה ושימוש לא חוקי במקרקעין אשר הרשויות לא פעלו להסדרתם. בתוך כך מרשות לעצמן הרשויות להפסיד מיליוני שקלים, שהרי לא שולמו להן היטלי ההשבחה והפיתוח על הבנייה הלא-חוקית ולעיתים גם לא ארנונה על פי השימוש בפועל. לביורוקרטיה המסואבת יש בהחלט חלק בדבר ולא בכדי נכנס תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה ("חוק הפרגולות") שנועד לייעל את עבודות הגופים התכנוניים ולאפשר בבקשות פשוטות הליכים מהירים.
ואולם, רוב העבריינים בוחרים לבצע עבירות בנייה במודע, מתוך ההנחה הקלאסית "לי זה לא יקרה, אותי לא יתפסו". נוכח ריבוי העבירות ואזלת ידם של גופי הפיקוח והאכיפה העירוניים, כמו גם החשש הגדול מאכיפה סלקטיבית או כזו הרגישה ללחצים פוליטיים מקומיים, תהיה זו בחירה נכונה להטיל את נושאי האכיפה על גוף בלתי תלוי שאינו כפוף לפקידות הבכירה בעירייה או לראש הרשות, כפי שמוצע בהחלטתו הנוכחית של שר הפנים.
* עו"ד רועי ברזילי עוסק בתחום הקניין וחבר מועצה וחבר הוועדה המקומית רמת גן
** המידע המוצג במאמר זה הנו מידע כללי בלבד, ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/ או חוות דעת משפטית. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים, ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.
אתר המשפט ישראלי "פסקדין"
www.psakdin.co.il
המידע המוצג במאמר זה הוא מידע כללי בלבד, ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/ או חוות דעת משפטית. המחבר/ת ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים, ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.
בהכנת הכתבה לקחו חלק צוות העורכים של אתר פסקדין