מבוא:
זכויות כלכליות וחברתיות הוכרו באמנות בין לאומיות עליהן חתומה גם ישראל ומוכרות באופן מסוים בחקיקה ובהלכה הישראלית, אולם עד היום לא עבר חוק יסוד: זכויות חברתיות בישראל, על אף שהוגשו עשרות הצעות חוק בנושא. חיפוש אקראי באתר הכנסת העלה, כי כ 30 הצעות חוק יסוד: זכויות חברתיות הוגשו רק בעשור האחרון על ידי חברי כנסת פרטיים המשתייכים לכל גווני הקשת הפוליטית- שמאלנים, ימנים, ערבים, יהודים, גברים ונשים. עם זאת, אף לא אחת מ- 18 הכנסות שכוננו בישראל הגיעה לרוב המצודד בהכרה בזכויות החברתיות כחוקתיות ועל חוקיות, ולא ברור מדוע – מחד הכירה מדינת ישראל בזכויות אלה באמנות, ובכך התחייבה לפעול לקיומן, מאידך אינה מוכנה לחוקק חוק שיחייב אותה לפעול בהתאם למה שהיא 'מאמינה' בו. עד היום נראה שהמדינה שמרה על 'סטאטוס קוו' שאינו חד משמעי- מצד אחד היא מבטיחה בטחון סוציאלי במידה מינימאלית, דוגמת חינוך חובה חינם והכרה בזכויות עובדים באמצעות חקיקת המגן, אך מאידך, אינה מוכנה להתחייב לכך ברמה החוקתית וממשיכה במדיניות ההפרטה וקיצוץ הקצבאות הפוגעת בדיוק באותם חוקים חברתיים.
מאמר זה מטרתו להסביר בכלליות מהן אותן זכויות חברתיות וכלכליות אשר קולות רבים קוראים לעיגונן החוקתי והמעשי, ולבחון את הרלוונטיות שלהן במדינת ישראל כיום.
מהן זכויות חברתיות וכלכליות?
זכויות חברתיות וכלכליות הן חלק מזכויות האדם הבסיסיות, כך הן הוכרו הן בהכרזה לכל באי העולם בדבר זכויות האדם והן באמנה בדבר הזכויות החברתיות, הכלכליות ותרבותיות (אותן אישרה מדינת ישראל בשנת 1991). מדובר בחלק זה של זכויות האדם הנוגע לתנאי המחייה להם הוא זכאי בהיותו אדם. הזכויות החברתיות מטרתן להטיל חובה על המדינות לספק לאדם את תנאי החיים הבסיסיים, על מנת שיוכל להגשים את עצמו ולנצל באופן מקסימאלי את הזדמנויותיו ואת זכויות האדם הטבעיות (ובהן הזכות לחירות, לתנועה ולחיים) והאזרחיות (ובהן הזכות לבחור ולהיבחר, הזכות להתבטא והזכות לחופש הדת וכיו"ב) ועל מנת ליצור שוויון בין האזרחים.
זכויות חברתיות אם כן, תלויות במרחב המדיני בו האדם חי, והאחראית על יישומן היא המדינה (זכות אקטיבית). היינו, מדינה שמכירה בזכויות אלה, נוטלת על עצמה חובת 'עשה' ועליה לפעול למימושן, ולפיכך מדובר בזכויות שהגשמתן כרוכה בהוצאה כספית ובהקצאת משאבים.
בין הזכויות החברתיות ניתן למנות את הזכות לחינוך, הזכות לתנאי עבודה הולמים, הזכות לבריאות, הזכות לבטחון סוציאלי (רווחה חברתית) והזכות לדיור, אולם אין המדובר ברשימה סגורה, וניתן לכלול בהן כל זכות המשליכה על רווחתו של האדם, כשהגדרת מונח זה משתנה בהתאם לזמן ולנסיבות.
יש הטוענים, כי רק באמצעות הכרה בזכויות החברתיות, יכולים בני האדם לממש את זכויותיהם הפוליטיות כאזרחי המדינה- כך למשל, אדם שאין באפשרותו לרכוש חינוך במדינה שאינה מכירה בזכות זו כחובת 'עשה' אקטיבית, לא ידע כיצד להגשים את זכויותיו הפוליטיות כאזרח, או למשל- אדם שחי במדינה שאינה מכירה בזכותו לבריאות והוא חולה, לא יתפנה לחשוב על זכויותיו הפוליטיות, כי הוא יתעסק רק בנסיון למצוא מזור למחלתו.
ההכרה הראשונית בזכויות החברתיות והכלכליות כחלק מזכויות האדם נעשתה כאמור בהכרזה לכל באי העולם בדבר זכויות האדם. בהכרזה זו שאימצה עצרת האו"ם ב 10.12.1948 (וישראל כאמור, ב91') הוכרו לראשונה זכויות האדם כנורמות במשפט הבינלאומי, אשר כל מדינות האו"ם חייבות להכיר בהן. אמנם, ההכרזה מהווה המלצה בלבד, אך היא הביאה את הנושא למודעות ותכניה משולבים בחוקות ובחקיקה של מדינות האו"ם שאישררו אותה.
בסעיף כ"ב להכרזה מתחיל פרק הזכויות החברתיות, וזו לשונו:
"כל אדם, כחבר החברה, זכאי לביטחון סוציאלי וזכאי לתבוע שהזכויות הכלליות הסוציאליות והתרבותיות, שהן חיוניות לכבודו כאדם ולהתפתחות החופשית של אישיותו, יובטחו במאמץ לאומי ובשיתוף פעולה בינלאומי בהתאם לארגונה ולאוצרותיה של המדינה."
לאחריו באה שורה שלמה של סעיפים (כג-כח) המכירים בזכויותיו החברתיות של האדם- הזכות לעבודה ולתנאי עבודה הוגנים; הזכות להגנה מפני אבטלה; שכר שווה; חופש, מנוחה ופנאי; רמת חיים נאותה; בריאות ורווחה (ובהן- מזון, לבוש, שיכון, טיפול רפואי וכיו"ב), חינוך חינם (לפחות בשלבים הראשונים והיסודיים); חשיבותם של התרבות, האמנות והמדע גם היא באה על הפרק; הגנה על הקניין הרוחני, ולסיכום נכתב בסעיף כח:
"כל אדם זכאי למשטר סוציאלי ובינלאומי, שבו אפשר יהיה לקיים במלואן את הזכויות והחירויות אשר נקבעו בהכרזה זו".
בשנת 1966 נחתמה באו"ם אמנה שהוקדשה אך ורק להכרה בזכויות החברתיות- כלכליות (כאמור ישראל אישררה אותה בשנת 91')- בבסיסה עומדת ההכרה כי על מנת שיוכל האדם להגשים את זכויותיו הטבעיות, כמו החיים בכבוד למשל, על מדינתו להעניק לו סביבה שתאפשר לו זאת, באמצעות שמירה על תנאי מחייה מינימאליים. יש לזכור, כי האמנה מהווה דין רצוי ולא מצוי, והיא מכוונת לשאוף על מנת להגשים את האמור בה.
האמנה מכריזה על מחוייבות המדינה לפעול לחלוקת משאבים תקינה באמצעות חקיקה ובין היתר מפרטת על הדרך להגשים זכויות כמו- הזכות לעבודה (לרבות מחוייבות המדינה לספק מקומות עבודה והכשרה); תנאי עבודה צודקים (שכר הוגן, שוויון בין המינים, קיום נאות, בטיחות); זכות ההתאגדות; הזכות לביטחון וביטוח סוציאלי, סיוע למשפחות, הגנה לאמהות (הזכות לחופשת לידה ותשלום בעטייה); הגנה על ילדים מפני ניצול כלכלית וחברתי; הכרה בזכות להקנות לכל אדם רמת חיים נאותה עבורו ועבור משפחתו; הגנה מפני רעב באמצעות שיטת חלוקת משאבים הולמת וניצול יעיל של משאבי הטבע; הזכות לבריאות גופנית ונפשית גבוהה ככל האפשר; הזכות לחינוך לרבות חינוך יסוד חובה חינם; הזכות לחיי תרבות ומדע, והגנה על קניין רוחני.
מדינות בהן הוכרו הזכויות החברתיות בצורה ממוסדת ואקטיבית, היינו- על דרך החקיקה, מכונות היום מדינות רווחה (ובהן שבדיה, הולנד, נורבגיה, גרמניה ועוד). מדינות אלה מפעילות שירותי רווחה ומסבסדות באופנים שונים את שירותי החינוך, הבריאות, התעסוקה, הדיור וכיו"ב- רובם, כולם או חלקם.
חשוב לציין, כי על מנת שהמדינה תוגדר כמדינת רווחה צריכה המדיניות להיות מעוגנת בחוקים מתאימים, המטילים על הממשל את החובה לדאוג לרווחת תושביו, כשמעליהם חוק על המתווה את המדיניות הכללית.
וכך כתב כב' הנשיא (בדימוס) ברק בבג"ץ 366/03, 888/03 עמותת מחויבות לשלום ולצדק חברתי נ' ממשלת ישראל:
"אכן, לזכויות החברתיות אין ביטוי מפורש בחוקי היסוד (פרט לקניין). קיימות בעניין הצעות חקיקה שונות, אך אלה טרם הבשילו (ראו למשל הצעת חוק-יסוד: זכויות חברתיות, ה"ח תשנ"ד 337). במצב זה אין לומר, שחוקי היסוד הקיימים מעניקים הגנה מלאה ושלמה לזכויות החברתיות..."
מדינת ישראל – מדינה רווחה?
מדינת ישראל החלה את דרכה כמדינת רווחה ולו נוכח היווסדה על גבי הבסיס האידיאולוגי הסוציאליסטי של מקימיה. לפיכך, עם קום המדינה, כבר היו בה מוסדות ושירותי רווחה רבים בתחומי הבריאות, החינוך, התעסוקה והרווחה ואלה נשאבו לתוכה.
עם זאת, החל משנות השמונים החלה מגמה של ליברליזם (שהתחיל דווקא בתקופת שלטונה של מפלגת העבודה), וזו הובילה בסופו של דבר להפרטה, לשימוש רב במיקור חוץ ולקיצוץ בקצבאותיהן של השכבות הכלכליות החלשות (קשישים, אמהות, נכים וכיו"ב), תוך הפחתת המיסוי על חברות והורדת מס הכנסה לעשירונים העליונים.
יובהר, כי נקיטת מדיניות רווחה משמעה הכבדת נטל המיסוי על התושבים, שכן המדינה זקוקה באופן טבעי למשאבים רבים על מנת לממן את שירותי הרווחה והסבסוד, זאת בניגוד למיסוי במדיניות קפיטליסטית נוכח החלק המזערי שנוטלת המדינה בחיי האזרח.
עוד חשוב לציין, כי לעצם תהליך ההפרטה אין בהכרח קשר להכרה בזכויותיהם חברתיות והכלכליות של אזרחי המדינה, שכן אם מדינה מחליטה כי עליה לדאוג לרווחת אזרחיה, עדיין יכולה היא להעביר את סמכויותיה אלה לגופים פרטיים, והצורך יהיה בעיקר לבצע רגולציה על אופן ההפרטה ועל אכיפת חובות שיוטלו על השוק הפרטי בהקשר זה.
האם מדינת ישראל מכירה בזכויות החברתיות-כלכליות?
מחד, אישררה כאמור מדינת ישראל את האמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בשנת 1991 ואף דאגה כאמור לחוקק חוקים על מנת להבטיח לתושביה אמצעי קיום נאותים, מאידך, הצעות חוק יסוד רבות בנושא נפלו, והכנסת לא תמכה בהן לאורך שנים רבות. נראה, כי לאורך כל השנים חששו המחוקקים, פן תדרוש הכרה בזכויות החברתיות עשייה והקצאת משאבים, שלא יוכלו לעמוד בה.
הצעות חוק היסוד: זכויות כלכליות וחברתיות – מה הציעו לנו?
מתוך הצעת חוק יסוד: זכויות חברתיות – רשומות 3068 ס"ח התשנ"ב, עמ' 214 שהוגשה מטעם ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת.
בהצעת חוק זו נקבע בסעיף 3 כדלקמן:
"זכויות חברתיות- לכל תושב הזכות לסיפוק צרכיו הבסיסיים לשם קיום בכבוד אנושי, ובכלל זה בתחומי העבודה, השכר ותנאי העבודה, בתחומי ההשכלה, הלימוד והחינוך ובתחומי הבריאות, הדיור והרווחה החברתית; זכות זו תמומש או תוסדר בידי רשויות השלטון בחוק או לפי חוק ובהתאם ליכולתה הכלכלית של המדינה כפי שתיקבע בידי הממשלה".
ניתן לראות, כי מימוש הזכויות החברתיות הוא תלוי יכולת כלכלית, כלומר- אין בהצעת החוק כדי לכפות על המדינה קיומן של הזכויות החברתיות באופן גורף, אולם כן נדרש מהממשלה להחליט כיצד עליה לפעול וכמה משאבים עליה להשקיע בסיפוק הצרכים הבסיסיים של אזרחיה.
עוד הכירה הצעת החוק בזכות ההתאגדות של העובדים והמעבידים ובזכות השביתה לשם הגנה על זכויותיהם הכלכליות והחברתיות של העובדים.
מבנה החוק דומה לחוקי היסוד האחרים, וכולל את פסקת ההגבלה המוכרת, ומתירה פגיעה בחוק בתנאים מסוימים.
בדברי ההסבר להצעה נכתב, כי הצורך לדאוג לדיורם וחינוכם, למשל, של תושבי המדינה, עלול לפגוע בזכויות יסוד אחרות, דוגמת הזכות לקניין, ולפיכך יש צורך שמול זכות חזקה, דוגמת הזכות החוקתית לקניין, תעמוד זכות בעלת מעמד וכוח זהה, ועל כן קם הצורך להכיר בזכויות החברתיות ברמה חוקתית, נוכח הבכורה המוענקת לזכויות חוקתיות.
בדברי ההסבר נעשה אף ההקשר בין זכויותיו האזרחיות של האדם, אשר הוכרו בחקיקת היסוד (חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, חוק יסוד: חופש העיסוק וכיו"ב, לאלה החברתיות, שגם הן "מושתתות על ההכרה בערך האדם ובקדושת חייו" וקשורות בכבודו. עוד נכתב, כי ההגנה על הזכויות החברתיות נגזרת מהערכים עליהם הוקמה מדינת ישראל וצויינו בהכרזת העצמאות.
הצעת החוק של עמיר פרץ בכנסת ה-18 לחוק יסוד: זכויות חברתיות
בכנסת הנוכחית, הגיש חה"כ עמיר פרץ ביום 1.4.09 את הצעת החוק- חוק יסוד: זכויות חברתיות
בהצעת חוק זו 'חטא' חה"כ פרץ ובסעיף 2, הוא סעיף המטרה, כינה את מדינת ישראל 'מדינת רווחה'. בהצעת החוק מגדיר חה"כ פרץ את הזכויות החברתיות ככאלה הדרושות לאדם על מנת שיוכל להתקיים בכבוד וברמה נאותה, ומנה בין הזכויות את הזכות לעבודה, לתעסוקה, לשכר, לתנאי עבודה הוגנים, לבריאות, לביטחון סוציאלי, לחינוך, לדיור, לאיכות הסביבה, לצרכנות הוגנת ולרווחה חברתית, ובכך הרחיב את המונח בהשוואה להצעת החוק שעמדנו עליה לעיל.
באופן לא מפתיע, הרחיב פרץ את זכויות העובד, וכלל בחובן לא רק הזכות להתארגנות ולשביתה, אלא גם הזכות לדרוש מידע וכן את הזכות למימון ארגוני המעבידים או העובדים.
כאמור, שתי הצעות חוק אלה ירדו לטמיון, יחד עם הצעות רבות ומגוונות, שהציעו סוגי פתרון שונים, חלקן קיצוניות יותר ברמת הרווחה וחלקן פחות.
לסיכום:
עינינו הרואות, כי חברי כנסת רבים ניסו להכניס את ישראל לרשימת מדינות הרווחה הדואגות לאזרחיהן ושמות על סדר יומן גם את הדאגה לשוויון חברתי-כלכלי ולרווחת תושביהן, על מנת לסייע להם להגשים את עצמם ולהתחיל את חיים בנקודת זינוק שווה. עם זאת, מסתבר שחברי כנסת רבים אחרים סירבו להתחייב לזכויות אלה, והעדיפו להסתפק בחוקים סוציאליים שנועדו להשקיט את הרוחות באופן נקודתי, מבלי להתחייב לפתרון כולל.
נראה כי מבחינה משפטית על מובילי המחאה להתעקש על תחיקת חוק יסוד: זכויות חברתיות, שכן בלעדיו- קשה יהיה באספקט המשפטי לתבוע את אותן זכויות שהמחאה מבקשת לקדם ממי שאמור לדאוג להן.
לפסק הדין המאוזכר במאמר:
בג"ץ 366/03, 888/03 עמותת מחויבות לשלום ולצדק חברתי נ' ממשלת ישראל
*עו"ד יעל גורליק, עורכת תוכן באתר המשפט הישראלי-פסקדין.
** כל המוצג במאמר זה הינו מידע כללי בלבד ואין בו כדי להוות יעוץ ו/או חוות דעת משפטית כלשהי. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.
המידע המוצג במאמר זה הוא מידע כללי בלבד, ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/ או חוות דעת משפטית. המחבר/ת ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים, ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.
בהכנת הכתבה לקחו חלק צוות העורכים של אתר פסקדין