האזורי לעבודה: מדריכי זהירות בדרכים לכיתות בי"ס יסודי הינם עובדי משרד החינוך

השופטת סיגל דוידוב-מוטולה

1.                  בית הדין האזורי לעבודה בתל אביב (השופטת מיכל לויט ונציגי הציבור מר ולדמן ומר המר; עב' 5002/06) קבע כי תשעה עשר מדריכים, שהעבירו הדרכות בתחום הזהירות בדרכים לכיתות בבתי הספר היסודיים בהתאם לתוכניות לימוד של משרד החינוך, הינם עובדי משרד החינוך החל ממועד פנייתם לבית הדין. על פסיקה זו הוגשו ערעורים מטעם שני הצדדים, אשר נדונו במאוחד.

התשתית העובדתית

2.                  תשעה עשר המערערים בתיק ע"ע 604/09 (להלן מטעמי נוחות - המדריכים) הועסקו, משך שנים רבות, כמדריכי זהירות בדרכים לתלמידי בית הספר היסודי, ולימדו מערכי שיעור בתחום הזהירות בדרכים (להלן - הפרויקט או פרויקט החינוך התעבורתי). ה"צעיר" ביותר בוותקו מבין המדריכים החל עבודתו בשנת 2002, והוותיקה ביותר החלה עבודתה בשנת 1983.

המדריכים לא היו צמודים לכיתה מסוימת, אלא הדריכו כיתות שונות שהתחלפו מדי יום. בשנים הראשונות לקיומו של הפרויקט הועברו ההדרכות גם במסגרת בתי הספר, בכיתות הלימוד עצמן, והחל משלב מסוים התקיימו רק במגרשי "זהירות בדרכים" ברחבי הארץ.  

3.                  בתחילת דרכו של פרויקט החינוך התעבורתי נעשתה העסקת המדריכים באמצעות המועצה הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן - המועצה), שהתאגדה כחברה ללא כוונת רווח. בחודש ספטמבר 1995, בעקבות חקיקתו של חוק חובת מכרזים, התשנ"ב - 1993 והנחיות של משרד האוצר, חל שינוי בכך, והאגף לזהירות ובטיחות בדרכים במשרד החינוך החל בפרסומם של מכרזים שנתיים ל"הפעלת תוכניות עבודה בנושא הדרכה לבטיחות בדרכים" (להלן - המכרז או המכרזים).

עשרת המדריכים הוותיקים, שהחלו עבודתם עד שנת 1995, "הועברו" בשלב זה לספק שזכה במכרז - "טלדור מערכות מחשבים" בע"מ בשיתוף "רשת עמל" - והועסקו באמצעותו עד שנת 1998. בהמשך, הועסקו בשנים 1998 - 1999 באמצעות המכללה למינהל; בשנים 1999 - 2001 באמצעות חברת "אפק פרויקטים הנדסיים" בע"מ; והחל משנת 2001 - באמצעות המכללה האקדמית יהודה ושומרון, המשיבה בפנינו, ששמה הפורמאלי הינו "העמותה לפיתוח אקדמי של מדע ותרבות" (להלן - המכללה).

4.                  זהות מעסיקם של המדריכים - הן עשרת המדריכים הוותיקים והן המדריכים שהצטרפו במהלך השנים שלאחר מכן - השתנתה אם כך בהתאם לזהות הזוכים במכרזים שפורסמו על ידי משרד החינוך מעת לעת (להלן - הספקים), ונמשכה רק למשך התקופה בה אותו ספק היה קשור בהסכם מול משרד החינוך מכוח המכרז.

המדריכים חתמו על חוזי העסקה מול כל אחד מהספקים, והמדינה חתמה על חוזים עם הספקים, במסגרתם סוכם כי הספק הוא שאחראי כלפי העובדים על פי דיני העבודה והנזיקין. הספקים הם ששילמו למדריכים את השכר בפועל והנפיקו להם את תלושי השכר, אך הפעילות מומנה במלואה על ידי משרד החינוך. גובה השכר נקבע על ידי משרד החינוך, והועבר על ידו לספקים בצירוף עלויות הניהול כפי שנקבעו מול אותו ספק.

5.                  לפחות עד שנת 1990 נעשה הפיקוח המקצועי השוטף על עבודת המדריכים על ידי עובדי משרד החינוך, והם אף אלו שראיינו את המדריכים החדשים וקיבלו אותם לעבודה. בהמשך נחשבו המפקחים המחוזיים או חלקם כעובדי הספקים, אך החל משנת 2003 - חזרו להיות עובדיו של משרד החינוך. המפקחת הארצית של הפרויקט, גב' אהובה גורין, החלה עבודתה בפרויקט כעובדת המועצה, ו"הועברה" במהלך השנים מספק לספק יחד עם המדריכים.

תוכניות הלימוד, אשר על בסיסן הועברו מערכי השיעור - הוזמנו על ידי משרד החינוך, והוצגו כלפי כולי עלמא כחוברות של משרד החינוך.

6.                  עבודת ההדרכה לא התבצעה במתקנים של משרד החינוך, אלא בחלקה - בשנים הראשונות - בכיתות הלימוד, ובשנים שלאחר מכן במגרשי הדרכה של הרשויות המקומיות, שבבעלותן נמצא גם הציוד הקשור לתפעול המגרש. יתר הציוד שנדרש לעבודתם של המדריכים סופק על ידי הספקים השונים. במגרשי ההדרכה לא עבדו עובדי מדינה כלשהם.

בחירת המדריכים - גם בשנים במהלכן נחשבו המפקחים המחוזיים כעובדי הספקים - נעשתה תחת פיקוח משרד החינוך. לספקים אמנם ניתנה סמכות לפטר את המדריכים, אך ההחלטה על סיום עבודתו של מדריך או החלפתו התקבלה בפועל על ידי משרד החינוך.

7.                  מעבר לפיקוח הפדגוגי, פיקח משרד החינוך על עבודת המדריכים גם מן ההיבט הארגוני. כך, ולמשל, בתקופה במהלכה הופעל פרויקט החינוך התעבורתי באמצעות המועצה - נדרשו המדריכים להגיש לה דיווח על שעות עבודתם, ורק לאחר שמפקחי משרד החינוך אישרו את דיווחיהם - שילמה המועצה את שכרם מתוך התקציב שקיבלה מהמדינה לצורך כך. גם לאחר שנת 1995, ועד זכייתה של המכללה במכרז בשנת 2001, בדקו נציגים של משרד החינוך את דו"חות הנוכחות של המדריכים באופן שוטף.

8.                  ביום 1.1.2006 חל שינוי בשיטת התמחור שנקבעה על ידי המדינה מול המכללה. בעוד שעד אותו מועד, במכרזים קודמים, התבסס התמחור על שעות עבודה - במכרז החדש נקבעה שיטת תמחור המבוססת על תפוקות. הדבר חייב את המכללה לבצע הפחתה בשכרם של המדריכים, והם נדרשו לחתום על הסכם עבודה חדש המבהיר זאת (להלן - הסכם העבודה החדש). 

9.                  בחודש ספטמבר 2007 החליטה המדינה כי פרויקט החינוך התעבורתי יופעל מאותו מועד ואילך באמצעות מטות הבטיחות של הרשויות המקומיות, על בסיס תקציב המועבר בחלקו מהרשות הלאומית לבטיחות בדרכים מכוח סעיף 6(6) לחוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (הוראת שעה), התשס"ו - 2006 (להלן - השינוי המבני). בהתאם הופסקה, ביום 30.6.2007 או בסמוך לכך, העסקת המדריכים באמצעות המכללה, והם אמורים היו לקבל מהמכללה את הזכויות המגיעות להם כתוצאה מסיומם של יחסי עובד - מעביד. חלקם סיימו עבודתם כמדריכים כתוצאה מהשינוי, וחלקם האחר ממשיך לבצע את פעולות ההדרכה כעובדים של הרשויות המקומיות או מי מטעמן.

כיוון שהשינוי המבני התרחש לאחר הגשת התביעה - ממילא לא נדונה ההחלטה המתייחסת אליו, כמו גם השלכותיה, בפסק דינו של בית הדין האזורי.

הגשת התביעה לבית הדין האזורי

10.              ביום 2.2.2006 עתרו חמישה עשר מהמדריכים בבקשה דחופה למתן צו מניעה זמני (בש"א 3730/06), אשר יורה למדינה ולמכללה שלא לשבץ מדריכים אחרים במקומם; להמשיך בהעסקתם בתנאי החוזה שהיה בתוקף עד יום 31.12.2005; ליתן סעד הצהרתי לפיו הינם עובדי מדינה; וליתן צו האוסר על המכללה לפטרם. הרקע לבקשה זו היה הודעת המכללה, כי תנאי להמשך העסקתם של המדריכים הינו חתימתם על הסכם העבודה החדש, אשר לטענת המדריכים גרם להפחתה של כ - 25% משכרם.