1.ערעור על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד המועצה האזורית מטה אשר מיום 23.7.2015, בגדרה נדחו עררים שהגישה המערערת על חיובה בארנונה כללית בגין אחזקת שטחים במפעל המוכר כ"מכון דוד". הערעור העיקרי נסב על החלטת ועדת הערר שקבעה כי המערערת אינה זכאית ליהנות מהתעריף המרבי לתשלומי ארנונה שנקבעה בסעיף 274ב1 לפקודת העיריות [נוסח חדש] למחזיק בקרקע תפוסה במפעל לייצור נשק. עוד חלוקים הצדדים לעניין סיווג מבנים מסוימים לצרכי הארנונה.
רקע
2.המערערת היא חברה ממשלתית העוסקת בתכנון נשק וייצורו. עד שנת 1994 הייתה רפא"ל יחידת סמך של משרד הביטחון. ביום 6/11/94 החליטה ממשלת ישראל להפוך את המערערת מיחידת סמך לחברה ממשלתית ושמה נקבע רפא"ל – רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ (ראו נספח לט' לערעור). עם הפיכת המערערת לחברה ממשלתית שכרה המערערת מהמדינה את הנכס הידוע כ"מכון דוד" (להלן גם: המפעל).
3. מכון דוד הינו נכס המשתרע על כ-6,800 דונם ומצוי בשטחן של שלוש רשויות מקומיות; המשיבה (כ-450 דונם), עיריית עכו ועיריית קריית ים. חלק ניכר מהנכס אינו משויך לאף אחת מהרשויות ומוכר כשטח אקסטריטוריאלי- שטח גלילי.
4. עד הפיכת המערערת לחברה ממשלתית, נהנתה המערערת מהוראות פטור מיוחדות שניתנו לממשלה ופטרו אותה מתשלומי ארנונה לרשויות המקומיות. עם הפיכתה לחברה ממשלתית, נדרשה המערערת לשלם תשלומי ארנונה לרשויות השונות ובהן למשיבה. המערערת חלקה על דרישות הארנונה ובין המערערת למשיבה ולרשויות הנוספות התגלעו מחלוקות רבות. מבלי שאפרט את כל ההליכים, אציין כי מחלוקות אלו באו לפתחן של ועדות הערר ובתי המשפט. מבין הליכים אלו ראוי לציין כי בעמ"נ (חי') 210/02 רפא"ל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' מנהלת הארנונה של עיריית קרית ים (2.6.2004), נדונו בין היתר טענות המערערת ביחס לסיווג שטחי קרקע המצויים ב"מכון דוד", אולם אינם משמשים אותם לפעילות הייצור. בית המשפט קבע כי מדובר "בקרקע תפוסה" במובן סעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. בקשת רשות ערעור שהגישה המערערת נדחתה על ידי בית המשפט העליון (בר"מ 6239/04 –21.4.2005). משמעות הליכים אלו הינה הכרה בחובתה של המערערת לשאת בתשלומי ארנונה בגין שטחי הקרקע הנרחבים שבנכס.
5.בין לבין, בעוד הצדדים נאבקים בערכאות שונות על חיובי הארנונה, תוקנה פקודת העיריות וביום 11.4.2005 הוסף לפקודה סעיף 274ב1, שהגדיר סכום מרבי לחיוב מחזיקים במפעלים לייצור נשק. סעיף זה תוקן שוב בתיקון מיום 23.7.2009, שהוסיף לסעיף את הוראות סעיף קטן (3). סעיף 274ב1 המצוי במוקד דיוננו קובע כיום, לאחר תיקונו, כדלקמן:
(א) הסכום המרבי לארנונה הכללית שתטיל מועצה, החל בשנת הכספים 2005, על הקרקע התפוסה במפעל שעיקר פעילותו היא תכנון או ייצור מערכות נשק או תחמושת (בסעיף זה -מפעל לייצור נשק), יהיה כמפורט להלן:
(1) לגבי מפעל לייצור נשק ששטח הקרקע המוחזק בידו הוא 3,500 דונם לפחות ולא יותר מ–5,499 דונם - 1 שקל חדש למטר רבוע, ולגבי מפעל כאמור הממוקם בתחומי אזור פיתוח א' או אזור פיתוח ב' כמשמעותם בצו לעידוד השקעות הון (קביעת התחומים של אזורי הפיתוח),התשס"ג-2002 - 0.1 שקל חדש למטר רבוע;
(2) לגבי מפעל לייצור נשק ששטח הקרקע המוחזק בידו הוא 5,500 דונם ומעלה - 0.1 שקל חדש למטר רבוע או הסכום הקבוע באותה רשות מקומית לגבי קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח כהגדרתה לפי הוראות סעיף 9 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב),התשנ"ג-1992 (בסעיף זה - חוק ההסדרים), לפי הנמוך מביניהם;
(3) לעניין סעיף זה, יראו כקרקע התפוסה במפעל לייצור נשק, כל שטח קרקע המוחזק בפועל בידי מפעל כאמור, בין אם בתחומה של רשות מקומית אחת ובין אם בתחומיהן של כמה רשויות מקומיות סמוכות, ובלבד שקיים רצף גאוגרפי בכל שטח הקרקע האמור.
(ב) על עדכון הסכומים המרביים הקבועים בסעיף זה יחולו הכללים שנקבעו לפי הוראות סעיף 9 לחוק ההסדרים.
6.ביום 14.8.2005, לאחר חקיקתו של סעיף 274ב1 המקורי, הגיעו הצדדים להסדר פשרה שהוגש לוועדת הערר ואושר על ידה ביום 15.8.2005 (להלן: הסדר הפשרה). הסדר פשרה זה הסדיר את חיובי הארנונה של המערערת לשנים 2005-2002. הסכם הפשרה הביא גם לסיומם של ההליכים שנקטו העיריות השונות שבשטחן מצוי המפעל לביטולו של סעיף 274ב1, לרבות למחיקת עתירתן לבית המשפט הגבוה לצדק כנגד תוקפו של הסעיף (בג"צ 5271/05).
7.בשנת 2008 התגלעה בין הצדדים מחלוקת נוספת, לאחר שביום 27.10.2008 שלחה המשיבה למערערת דרישה חדשה לתשלום ארנונה שבגדרה חייבה את שטחי הקרקע התפוסה בסיווג של "קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח" במקום "קרקע תפוסה במפעל לייצור נשק" (כלומר 3.81 ₪ למ"ר במקום 0.1 למ"ר).
עם קבלת הדרישה הגישה המערערת עתירה לבית משפט זה שנדונה בפניי (עת"מ 9209-12-08). ביום 17.11.2010 ניתן פסק הדין המקבל את טענות העותרת לעניין סיווג שטחי הקרקע התפוסה (להלן: פסק הדין בעתירה). בפסק הדין בעתירה קבעתי (בסעיף 30) כי המערערת "[...] אינה חבה בתשלום ארנונה בתעריף העולה על התעריף המירבי הקבוע בסעיף 274 ב1 לפקודת העיריות". הוספתי כי הסכם הפשרה אינו מקנה למשיבה סמכות לדרוש תשלום ארנונה המחושבת על פי תעריף גבוה מהתעריף המירבי הקבוע בסעיף. פסק הדין התייחס לחיובי הארנונה לשנים 2009-2005 (ראו החלטת התיקון מיום 2.1.2011).
8.על פסק דין זה הגישה המשיבה ערעור לבית המשפט העליון בעע"מ 9291/10. גם המערערת הגישה ערעור בעע"מ 381/11 שעסק בחיובי המבנים שבשטח המפעל.
ביום 5.3.2012 חזרה בה המשיבה, על פי המלצת בית המשפט העליון, מהערעור והתיק הוחזר לבית משפט זה לדון רק בעניין סיווג המבנים, עניין שלא הוכרע בפסק הדין המקורי. ביום 8.7.2012 הגיעו הצדדים להסכם פשרה גם לעניין סיווג המבנים וביום 9.7.2012 ניתן תוקף של פסק דין להסכם פשרה זה. הסכם הפשרה תוקן בהסכמה וביום 22.7.2012 ניתן תוקף של פסק דין להסכם המתוקן.
ההליכים נשוא ערעור זה
9.לאחר שהסתיימו ההליכים בקשר עם חיובי הארנונה שהוטלו על המערערת לשנים 2005 -2009, שבה המשיבה ושלחה למערערת הודעת חיוב ודרישה לתשלום ארנונה בגין ההחזקה במפעל. בהודעת החיוב לשנת 2010, שנשלחה ביום 16.2.2010, נדרשה המערערת לשלם ארנונה בגין שלושה סוגי נכסים; מבני תעשייה באזור א', מבני משרדים באזור א'; וקרקע תפוסה במפעל עתיר שטח. בסך הכל נדרשה לשלם 4,192,180 ₪. על דרישה זו הגישה המערערת השגה ומשזו נדחתה הגישה ערר לוועדת הערר.
ביום 9.1.2012 שלחה המשיבה למערערת הודעת חיוב ודרישת תשלום ארנונה עבור החזקתה במפעל. גם דרישה זו התייחסה לאותם שלושה סוגי נכסים. הדרישה עמדה על סך של 4,385,297 ₪. על דרישה זו הגישה המערערת השגה ומשזו נדחתה הגישה ערר לוועדת הערר.
10.ביום 10.3.2014 נשלחה למערערת הודעת חיוב ודרישה לתשלום ארנונה לשנת 2014 על סך של 4,635,484 ₪. גם הודעת חיוב זו התייחסה לאותם שלושה נכסים. ביום 1.4.2014 נשלחה למערערת הודעת חיוב מתוקנת על סך של 5,124,344 ₪, ביחס לאותם נכסים.
השגה שהגישה המערערת נדחתה, והמערערת הגישה ערר לוועדת הערר.
החלטת ועדת הערר
11.ועדת הערר קיימה דיון מאוחד בשלושת העררים (כלומר לשנים 2010, 2012, 2014). הוועדה אף ערכה סיור במקום, אשר מטבע הדברים הוגבל בשל צרכי ביטחון ובסופו של יום, לאחר קבלת סיכומי הטענות, נתנה את החלטתה מושא הערעור הנוכחי (החלטה מיום 23.7.2015).
12.בהחלטתה דנה ועדת הערר בשלושה עניינים שעמדו להכרעה: סיווג שטחי הקרקע התפוסה, היקף שטחי הקרקע התפוסה וסיווג המבנים בשטח המפעל.
הוועדה קבעה בהחלטתה כי כל השטחים נשוא הודעת החיוב הם שטחי קרקע התפוסה על ידי המערערת וכי כל שטחי הקרקע התפוסה הינם מושא לחיוב בארנונה. הוועדה דחתה את הטענות כי חלק משטחי הקרקע במפעל, כמו עצים ושבילים, אינם בגדר קרקע תפוסה במובן סעיף 269 לפקודת העיריות. עוד קבעה הוועדה כי אין תחולה להטבות על פי הוראות סעיף 274ב1 לפקודת העיריות, כלומר אין תחולה לתעריף המרבי הקבוע בפקודה לחיוב קרקע תפוסה במפעל לייצור נשק. הוועדה קבעה כי פסק הדין בעתירה אינו חוסם את המשיבה מלסווג את הקרקע באופן שונה מזה שנפסק ולהימנע מהחלת התעריף המרבי לפי סעיף 274ב1. עוד קבעה הוועדה, כי מאז ניתן פסק הדין בעתירה השתנה החוק וכי לאור הוספת הוראות סעיף 274ב1(א)(3), יש להפחית משטחו הכללי של המפעל את שטחי הקרקע שאינם בתחום המועצה. בנסיבות אלו, לא מתמלאים התנאים, כך נקבע, לתחולת התעריף המרבי.
13.הוועדה קבעה גם כי המפעל הינו מתקן רב תכליתי ועל-כן יש לסווג את שטח המבנים על פי השימושים בפועל שנעשו בהם. הוועדה מצאה כי שטחי המבנים שבמחלוקת משמשים כמשרדים. עוד קבעה כי סיווגם הנכון של מבני המשרדים הינו "משרדים", כמוגדר בסעיף 2.7 לצו הארנונה ולא "משרדים המשמשים כחנות או בית עסק" לפי סעיף 2.1 לצו הארנונה. עם זאת, מצאה הוועדה לקבל את טענות המערערת לעניין סיווג המשרדים רק ביחס לשנים 2012 ו- 2014, כנראה מאחר שטענת סיווג המשרדים לא נזכרה בהשגה לשנת 2010.
הערעור
14.על החלטה זו של ועדת הערר הוגש הערעור הנוכחי. בתמצית נבהיר כי המערערת טוענת כי סיווג הקרקע התפוסה במפעל הוכרע כבר בפסק הדין בעתירה, פסק דין שהפך לחלוט עם חזרת המשיבה מהערעור לבית המשפט העליון. לטענתה, לא הייתה המועצה רשאית לסטות מהקביעה בפסק הדין. עוד טוענת המערערת כי אין בהוספת ס"ק (3) לסעיף 274 ב1 כדי לשנות את הקביעה כי קרקע המפעל היא "קרקע תפוסה במפעל לייצור נשק". לגישתה, קביעת התעריף המירבי לחיוב קרקע תפוסה במפעל מותנית בשטח הקרקע התפוסה כולו, גם אם חלק מהשטח מצוי מחוץ לתחומי המשיבה. המערערת סבורה גם כי טעתה הוועדה כאשר סווגה את המשרדים בסיווג נפרד. לבסוף טוענת המערערת כי היה על הוועדה להחיל את הסיווג שקבעה למשרדים גם על החיובים לשנת 2010.
15.המשיבה מצידה תומכת בקביעת ועדת הערר וסבורה כי אין מקום להתערבות שיפוטית. המשיבה סבורה כי פסק הדין בעתירה אינו מקים מחסום של "מעשה בית דין" ומכל מקום, אפילו היה מקום לטעון טענת מעשה בית דין, הרי שהדיון בה כלל אינו בגדר סמכויות ועדת הערר. משנכשלה המערערת מלתקוף את הסיווג בטענת מעשה בית דין במועד, בפני ערכאה מתאימה, דין טענתה להידחות.
המשיבה סבורה גם כי צדקה הוועדה בדרך בה פירשה את סעיף 274ב1 ומבהירה כי לא סביר לקבוע תעריף מרבי לקרקע תפוסה במפעל לייצור נשק, תוך הסתמכות על שטחי קרקע המצויים מחוץ לתחום המועצה.
המשיבה תומכת גם בקביעה כי לא היה מקום להתערב בסיווג שטחי המבנים בשנת 2010, שכן טענה זו הועלתה לראשונה בכתב הערר ולא נטענה בהשגה.
דיון והכרעה
16.כבר בפתח הכרעתי אקדים ואציין כי הגעתי למסקנה כי יש לקבל את הערעור בכל הנוגע לסיווג שטח הקרקע התפוסה. כן מצאתי שיש לקבל את טענת המערערת ולפיה יש להחיל את סיווג המשרדים גם בשנת 2010. עם זאת, איני סבור שיש מקום להתערב בקביעת ועדת הערר כי המפעל הינו מתקן רב תכליתי וכי יש לסווג את מבני המשרדים בסיווג נפרד.
בטרם אפרט טעמיי, אציין כי בשל תקלה במזכירות לא הובא התיק להכרעתי לאחר שהצדדים הודיעו כי לא הושג הסדר ועל-כן התעכב מתן פסק הדין.
17.את הדיון אפתח במספר הערות בנוגע לפסק הדין בעתירה, אולם כבר כאן אדגיש כי לטעמי אין צורך להכריע בשאלה האם פסק הדין בעתירה מקים מחסום בפני המשיבה מלטעון כנגד תחולת סעיף 274ב1 על חיובי המערערת אם לאו. כפי שאפרט בהמשך הנני סבור כי הפירוש הנכון של סעיף 274ב1 ובמיוחד של ס"ק (3) שבו, מחייב את המסקנה כי המערערת זכאית ליהנות מההטבה הגלומה בהוראות הסעיף.
18.בפסק הדין בעתירה התמקד הדיון בשאלה האם הסכם הפשרה שהושג בין המערערת למשיבה הותיר בידי המשיבה פתח לדרוש חיובי ארנונה העולים על התעריף הקבוע בסעיף 274ב1 והוספת ס"ק (3) אולם לא דן כלל ועיקר בפרשנות הוראה זו.
בפסק הדין ציינתי כי אין מחלוקת בין הצדדים שהמערערת מחזיקה במפעל לייצור נשק כמובנו בסעיף 274ב1 לפקודת העיריות (פסקה 14 לפסק הדין).
פסק הדין בעתירה לא דן כלל ועיקר בתנאים הקבועים בסעיף 274ב1 ולא בחן האם אלו התקיימו במערערת, שכן נקודת המוצא לדיון כולו הייתה כי המערערת מחזיקה במפעל לייצור נשק וכי המערערת מחזיקה בכל הקרקע התפוסה שבמפעל.
19.הואיל וזו הייתה הנחת המוצא המוסכמת בפסק הדין בעתירה השאלה הנכונה לטעמי הינה האם המשיבה רשאית לשנות את עמדתה ולטעון כעת כי לא מתקיימים תנאי הסעיף. טענה זו שנועדה להשתיק בעל דין מלטעון טענות הסותרות טענות שהעלה בהליך קודם ידועה כ"השתק שיפוטי" (ראו רע"א 4224/04 בית ששון בע"מ נ' שיכון עובדים והשקעות בע"מ, פ"ד נט(6) 625 (2005); ע"א 8453/14 ש. שלמה חברה לביטוח בע"מ נ' פקיד השומה למפעלים גדולים (5.6.2016); ע"א 732/15 פקיד שומה נ' טל (21.3.2016)).
בהתאם להלכה כלל ההשתק השיפוטי חל גם על רשויות המס ויכול למנוע מהן הוצאת שומות סותרות (ראו ע"א 6181/08 וינוקור נ' ממונה מס ערך מוסף עכו (28.8.2012); ע"א 490/13 פלומין נ' פקיד השומה חיפה (24.12.2014)).
נזכיר גם כי כלל ההשתק השיפוטי עשוי לחסום טענה שנטענה על ידי בעל דין, לרבות בשנת מס, גם מחוץ לכתלי בית המשפט (ע"א 732/15 הנ"ל; ע"א 8659/12 רויכמן נ' מדינת ישראל פקיד שומה חיפה, פסקה 19 (10.12.2014); ע"א 8453/14 הנ"ל פסקה 14).
20.עם זאת, כלל ההשתק השיפוטי, כמו גם כללי השתק אחרים, אינו מונע העלאת טענה סותרת מקום שבו קיימת הצדקה עניינית לכך, כגון כאשר קיים אינטרס ציבורי למניעת כפל מס או להימנעות מגביית מס מנישומים חלופיים וכו' (ע"א 490/13 הנ"ל, פסקה 81 וע"א 6181/08 פסקה 11).
21.כלל ההשתק השיפוטי כמו גם כלל השתק הפלוגתא, לא יחול גם מקום שבו השתנו הנסיבות הרלבנטיות או השתנה הדין, שהרי אין לכבול את ידי הרשות לטענות שנטענו על פי דין שעבר מהעולם (ראו ע"א 490/13 לעיל). יתרה מזו, בתי המשפט הרחיבו חריג זה גם למצבים בהם לא השתנה הדין החקוק וכל שאירע הוא "שינוי האקלים המשפטי" (ע"א 490/13 הנ"ל והאסמכתאות בפסקה 53 שם).
22.ועדת הערר קבעה כי פסק הדין בעתירה ניתן על רקע הוראות סעיף 274ב1 לפקודת העיריות בטרם תיקונו ובטרם הוסף ס"ק (3). על-כן סברה כי תיקון הסעיף מצדיק דיון מחדש בטענה בדבר תחולת ההוראה בדבר התעריף המרבי במפעל לייצור נשק (פסקה 35 להחלטה). המערערת טוענת, ובצדק, כי פסק הדין ניתן לאחר כניסת התיקון לתקפו וכי פסק הדין בעתירה הפנה להוראות הסעיף כולו, לרבות להוראות ס"ק (3).
23.כפי שציינתי לעיל, איני סבור שיש חשיבות לשאלה האם פסק הדין בעתירה ניתן על רקע הוראות הסעיף לפני תיקונו או על רקע הוראות הסעיף המתוקנות, שהרי שאלת נפקות התיקון הנ"ל לא נדונה כלל בהליך הקודם. דומני גם כי קשה להסיק מטיעוני הצדדים בעתירה כי המשיבה הביעה דעתה כי גם לאחר התיקון יש תחולה לתעריף המירבי, שהרי איש מהצדדים לא התייחס לכך. כאמור, הדיון התמקד ביחס שבין המגבלות שבסעיף לבין הסכם הפשרה ולא בפרשנות תנאי המגבלות שבסעיף 274ב1 האמור.
פרשנות סעיף 274ב1
24.בפסק הדין בעתירה התייחסתי לתכלית הוראת סעיף 274ב1 לפקודת העיריות מגבילה את תעריף הארנונה במפעלים לייצור נשק. וכך ציינתי בפסקה 18:
כפי שראינו מצא המחוקק לקבוע הקלות בתשלום ארנונה למפעלים לייצור נשק. בדברי ההסבר להצעת החוק, הוסבר כי מפעלים "שעיקר פעולתם היא תכנון או ייצור מערכות נשק או תחמושת[...]...נדרשים להחזיק בשטחי קרקע נרחבים". לפיכך הוצע לקבוע תעריף מירבי לתשלומי ארנונה (ה"ח 143 מיום 6/12/04). נזכיר, כי לתעשיות הבטחוניות בישראל ישנה חשיבות ציבורית רבה, הן כמקור תעסוקה לעובדים רבים והן בשל צרכי הביטחון של המדינה. עידוד מפעלים שכאלו עשוי להצדיק מתן הקלות שונות. זאת ועוד, מפעלי ייצור נשק מחייבים שטחי קרקע פנויים רחבי ידיים הן בשל הגנה על המפעלים עצמם והן בשל הגנה על תושבי האזור. צמצום שטחי הקרקע בשל העלויות הכרוכות בתשלום ארנונה עשוי לפגוע במפעלים עצמם ובתושבים העוסקים או מתגוררים בסמוך להם.
25.על רקע תכלית זו, נבחן האם הוספת ס"ק (3) מצדיקה שינוי בתחולת התעריף המרבי על המערערת.
ס"ק (3) לסעיף 274ב1 קובע כאמור:
(3) לעניין סעיף זה, יראו כקרקע התפוסה במפעל לייצור נשק, כל שטח קרקע המוחזק בפועל בידי מפעל כאמור, בין אם בתחומה של רשות מקומית אחת ובין אם בתחומיהן של כמה רשויות מקומיות סמוכות, ובלבד שקיים רצף גאוגרפי בכל שטח הקרקע האמור.
הוראה זו יש לקרוא על רקע התנאים לתחולת התעריף המרבי הקבועים בסעיף 274ב1. הסעיף אינו מעניק את ההטבה בדבר מגבלת התעריף לכל מפעל לייצור נשק. על פי הוראת ס"ק (1) לסעיף תינתן ההטבה רק למפעל לייצור נשק ששטחו עולה על 3,500 דונם והטעם בדבר ברור. תכלית ההטבה הינה להקל עם מפעלים לייצור נשק הנדרשים להחזיק, לשם ביטחון הציבור, שטחים רחבי ידיים. מפעל שאינו נזקק לשטח כה נרחב ידיים, אינו זכאי להטבה. לפי ס"ק (2) קיימת הטבה גדולה יותר למפעל ששטחו מעל 5,500 דונם.
26.המשיבה טוענת וועדת הערר הסכימה לטענתה, כי הטבת התעריף המרבי מותנית בכך שהמפעל מחזיק בשטח המינימאלי הנדרש, בתוככי הרשות. לכל היותר, כך טוענת המשיבה, ניתן לצרף את כלל שטח הרשויות המקומיות שבהן מצוי המפעל, אולם אין לצרף את השטחים הגליליים, כלומר לצרף שטחים שאינם כלולים בשטחי רשות כלשהי.
פירוש זה של הוראת הסעיף אינו מקובל עליי. ראינו כי תכלית ההטבה הקבועה בסעיף הינה לעודד מפעלים לייצור נשק הנדרשים להחזיק שטחי קרקע רחבי ידיים. לצורך מימוש התכלית אין כל רלבנטיות מהו השטח המוחזק על ידי המפעל בתוככי רשות מקומית אחת או רעותה. אין גם כל הבדל בין מפעל שכולו מצוי בשטחי רשות מקומית למפעל שחלקים ממנו מצויים בשטחים גליליים, כלומר שטחים אקסטריטוריאליים שאינם בתחומי רשות מקומית כלשהי.
ס"ק (3) לא נחקק כדי לצמצם את היקף ההטבות אלא להיפך. הסעיף נועד להבהיר כי שטח הקרקע המוחזק על ידי מפעל יימדד על פי כל השטח המוחזק בפועל, גם אם הוא מתפרש על פני שטחי רשויות שונות. הסיפא לסעיף המבהירה כי יש צורך ברצף טריטוריאלי, נועדה להבטיח כי לא יכללו יחדיו שטחים המרוחקים זה מזה, שהרי התכלית לשמה נועדה ההטבה היא מתן הקלה למפעל הנזקק לשטח רחב ידיים בשל צרכיו המיוחדים וצרכי ביטחון הציבור.
27.אמנם הסעיף אינו מתייחס מפורשות לשטחים גליליים אולם דומה כי תכלית הסעיף מחייבת את המסקנה כי גם שטח גלילי שאינו מצוי בשטחה של אף רשות מקומית, יילקח בחשבון, ובלבד שקיים אותו רצף טריטוריאלי כנדרש בסיפא. המחוקק לא הגביל את תחולת ההוראה רק לשטחים החייבים בארנונה לרשות מקומית כלשהי, ואפילו אם שטח המפעל המצוי ברשות מקומית אחרת פטור על פי צו הארנונה באותה רשות מכל חיוב, יובא השטח כולו בחישוב שטח המפעל. אם כך, אין כל הצדקה שלא להביא בחישוב השטח גם שטחים גליליים.
28.זאת ועוד, קבלת עמדת המשיבה עלולה לעודד מפעלים לייצור נשק להחזיק בשטחים שבתוככי הרשות דווקא במקום בשטחים גליליים, שבדרך כלל יהיו מרוחקים יותר משטחי יישוב. כך למשל מפעל ששטחו בתוככי רשות רק 3,400 מ"ר יעדיף להרחיבו אל תוך תחומי הרשות כדי ליהנות מההטבה ולא להרחיבו לשטח גלילי, ובאופן שכזה ימצא הציבור נפגע ומפעלים ליצור נשק יתרכזו במרכזי הישובים.
29.דומה גם כי קבלת עמדת המשיבה תביא להפליה בלתי סבירה בין מפעלים שונים. האם סביר שמפעל ששטחו 5,600 דונם שכולם בתוך שטח הרשות יישלם ארנונה בשיעור מפוחת באופן ניכר ממפעל בשטח זהה שרק 5,400 דונם מתוכו בתוככי הרשות?
30.הואיל ואין חולק כי שטח המפעל כולו הינו כ- 6,800 דונם, הרי שאין בעובדה ששטחו של המפעל בתחומי המשיבה הינו רק כ- 450 דונם כדי לשנות מהמסקנה כי מדובר במפעל לייצור נשק וכי את הקרקע התפוסה בשטח המפעל יש לחייב בתעריף המירבי הקבוע בסעיף 274ב1 לפקודה.
על כן, דין הערעור בנקודה זו להתקבל.
סיווג המשרדים
31.המערערת סבורה כי את כל שטחי המשרדים יש לסווג בסיווג תעשייה, שכן אין להפריד בינם לבין שטחי המפעל כולו. לטענתה, קביעת הוועדה כי עסקינן במתקן רב תכליתי שבו ניתן לסווג כל חלק על פי השימוש שנעשה בו מוטעית, וכי אין להפריד הפרדה מלאכותית בין השטחים השונים של המפעל.
32.טענה זו איני מוכן לקבל. השאלה מהו טיבו של מתקן והאם חלקיו ניתנים להפרדה על פי שימושיהם השונים, הינה שאלה מעורבת - עובדתית ומשפטית. כידוע, הלכה היא שבית המשפט אינו נוהג להתערב בקביעות עובדתיות של ועדות הערר, לא כל שכן כאשר אלו מבוססות על שמיעת ראיות ועל מראה עיניים במהלך סיור שנערך במקום (ראו בר"מ 5557/06 מצפה תת ימי ים סוף בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית אילת (2.1.2007); בר"מ 9362/08 השקעות כדאיות בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית הרצליה (27.11.2008)).
33.זאת ועוד, מקום שבו ניתן להפריד בין חלקי מתקן ולסווג כל חלק על פי ייעודו ושימושו, אין הכרח לסווג את כל שטחי המתקן על פי השימוש העיקרי שבו. הרשות רשאית לסווג כל חלק בפני עצמו ובלבד שניתן להפריד בין החלקים השונים (ראו: בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 816 (1992); ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עיריית ראשון לציון (9.2.2003)). המבחן העיקרי להפרדה בין הנכסים מבוסס על קיומה של זיקה בין השימושים שבכל אחד מחלקי הנכס.
בע"א 7975/98 הנ"ל אומר בית המשפט:
השאלה היא, אם כן, מתי נאמר כי ביחידות שטח סמוכות נעשה שימוש שונה בכל אחת מהן, המצדיק סיווג נפרד, ומתי נאמר שגם אם בכל אחת מיחידות אלה מתרחשת אמנם פעילות שונה, משולבות פעילויות אלה זו בזו ותכליתן אחת ועל כן אין מקום לפצלן לצורך הסיווג. לעניין זה הוצעו מספר מבחנים. מבחן אחד הוא, בחינת קיומה של זיקה בין תכליתה של יחידה אחת לבין תכליתה של יחידה סמוכה. אם קיימת זיקה כזו, נראה ב'מתקן הרב-תכליתי' נכס אחד ואילו בהעדר זיקה כזו, הרי שכל יחידה תסווג בנפרד (ע"ש 944/93 (ת"א) פרג' אולפני צילום בע"מ נ' מנהל הארנונה בעירית תל-אביב-יפו (לא פורסם)). מבחן אחר הוא, האם השימוש בחלק ספציפי, הכרחי למהות הארגון העיקרי בנכס ולמימוש תכליתו (ע"ש 28/90 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' עיריית דימונה (לא פורסם); ע"ש 122/00 לעיל).
יישום המבחנים האמורים הוביל את בתי המשפט המחוזיים להבחין בין אולפן צילום ובין מעבדה (ע"ש 944/93 לעיל); בין מרתף ששימש את העובדים כחדר ספורט לבין יתר חלקי העסק (ע"ש 28/90 לעיל). לעומת זאת, לא נערכה הבחנה בין שטחי עזר המשמשים אולמות אירועים ובין האולמות עצמם (ה"פ 1998/92 לעיל); בין ממגורה ובין טחנת קמח (ע"ש 122/00 לעיל); בין שטח הבנק ובין מחסן בקומת המרתף המשמשת כארכיון לבין קומת המשרדים המשמשת את הנהלת המחוז (ע"ש 485/98 (נצ') הבנק הבינלאומי הראשון בע"מ נ' מנהל הארנונה (לא פורסם)).
(ראו גם עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (17.7.2006); ע"א 8838/02 גולדהמר נ' עיריית חיפה (20.9.2006)).
34.משרד המשמש מפעל ייצור עשוי לעתים להיות מסווג כחלק ממבנה התעשייה עצמו ולעתים יסווג בנפרד, הכל תלוי בטיב הזיקה, טיב השימוש ויכולת ההפרדה. העובדה כי מהמשרד ניתנים שירותים לאולמות הייצור אינה מחייבת סיווג אחיד (עע"מ 9530/05 ריבוע כחול – ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (16.1.2008); בר"מ 9362/08 לעיל; בר"מ 8940/10 אפריקה ישראל להשקעות בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל-אביב יפו (6.3.2011)).
35.ועדת הערר ביקרה במפעל, בדקה את השימושים בכל המבנים והגיעה למסקנה כי הינם ניתנים להפרדה, וכי לא קיימת זיקה הדוקה במידה המצדיקה סיווג אחיד. אין מקום שבית המשפט יתערב בקביעה זו.
סיווג המשרדים בשנת 2010
36.ועדת הערר נמנעה מלדון בטענת המערערת לגבי סיווג המשרדים בשנת 2010 שכן סברה כי מאחר והטענה לא נכללה בהשגה אין לדון בה והיא מהווה הרחבת חזית אסורה. איני סבור כך.
הדיון בפני ועדת הערר אינו הליך ערעורי רגיל על החלטה מנהלית או שיפוטית. זהו הליך ביקורת פנים מנהלי. כאשר ועדת הערר דנה בערר על החלטת מנהל הארנונה בהשגה, הביקורת המופעלת על ידה כמוה כביקורת של בית דין מינהלי הפועל מכוח חוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב – 1992. אמנם חוק בתי דין מינהליים אינו חל מפורשות על ועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 שכן זו אינה כלולה בתוספת לו, אולם במהותה היא אינה שונה מבית דין מינהלי (ראו הערת בית המשפט בבר"מ 901/14 עבוד נ' עיריית חיפה (6.7.2014), שבו קרא בית המשפט למחוקק לתקן את המצב ולהרחיב את רשימת הטריבונאלים המינהליים שיכללו בתוספת).
הלכה היא כי ביקורת של ועדת ערר אינה ביקורת פנימית של המינהל, כדוגמת הליכי השגה והיא גם שונה מביקורת חיצונית של רשות שיפוטית (ראו י' זמיר הסמכות המינהלית כרך א' 108, 109 (מהדורה שנייה, 2010)). ועדת ערר כמו בית דין מינהלי אינה חלק מההיררכיה המינהלית של הרשות אלא היא גוף לווייני לרשות. היא אינה בלתי תלויה כמו בית משפט, אולם אינה כפופה להיררכיה הפנימית של הרשות.
37.היקף הביקורת של ועדת הערר על ההחלטה המינהלית שונה מהיקף הביקורת של בית המשפט. הרשות השיפוטית בוחנת את החלטת הרשות המינהלית על פי אמות המידה של המשפט המינהלי, דהיינו בוחנת האם ההחלטה ניתנה בגדר סמכות כדין, האם מולאו כל התנאים למתן ההחלטה והאם ההחלטה סבירה ומידתית. עם זאת, הרשות השופטת אינה שמה את שיקול דעתה במקומה של הרשות המינהלית. לעומת זאת, סמכות ועדת הערר רחבה הרבה יותר. הדיון בפני הוועדה דומה לדיון מחדש וועדת הערר מוסמכת לקבל כל החלטה במקומה של החלטת הרשות (רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. ייזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 495 (2000); בג"צ 300/66 ורדי נ' יושב ראש ועדת עררים לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957, פ"ד כ(4) 514, 521 (1966)). הוועדה אינה כפופה לאותם דיני ראיות וסדרי דין כמו בית המשפט וההליך הינו גמיש יותר.
38.ועדת הערר רשאית לדון, בגדר סמכותה, גם בטענות שלא הועלו בפני מנהל הארנונה במסגרת ההשגה, לא כל שכן כאשר אלו מועלות בפנינו כטענות חלופיות. הוראה מפורשת מצויה בסעיף 18 לחוק הפרשנות, התשמ"א- 1981 הקובע: "הסמכה לדון ולהכריע בערר או בהשגה אחרת על החלטה של רשות - משמעה גם הסמכה לאשר את ההחלטה בשינויים או בלא שינוי, לבטלה ולהחליט החלטה אחרת במקומה או להחזיר את הענין עם הוראות לרשות שהחליטה".
כך גם תקנה 17 לתקנות הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) (סדרי דין בועדת ערר), התשל"ז-1977 נאמר כי "בשמיעת הערר לא תיזקק הוועדה לכל נימוק שלא יצויין בכתב הערר או בתשובה, אלא אם היא משוכנעת שהנימוק נשמט שלא באשמת בעל הדין המבקש להיעזר בו, או ששמיעת הנימוק דרושה למען הצדק". התקנות אינן מסייגות את נימוקי הערר רק לטענות שהועלו בהשגה ואפילו מתירות לוועדה לדון בנימוק שלא נטען בכתבי הטענות מטעמי צדק.
אמנם סמכות זו של ועדת הערר לדון גם בטענות שלא נטענו בהשגה הינה סמכות שבשיקול דעת וברי כי ועדות הערר ימנעו מלפתוח פתח רחב שמשמעו עקיפתם של הליכי ההשגה, אולם בנסיבות מתאימות ראוי שוועדת הערר תעשה שימוש בסמכותה ותדון גם בטענות שלא נטענו בהשגה ובלבד כי הטענה הועלתה בפניה וניתנה למנהל הארנונה הזדמנות להגיב.
39.המערערת טענה בהשגה כנגד סיווג המשרדים בנפרד ממבני הייצור אולם לא העלתה את הטענה החילופית ולפיה יש לסווגם כמשרדים ולא כמשרדים בחנות או בעסק. די בכך שהטענה בדבר סיווג המשרדים עמדה להכרעה, הן בשלב ההשגה והן בשלב הערר, כדי להצדיק שוועדת הערר תדון בטענה.
הואיל והוועדה מצאה כי יש להתערב בסיווג המשרדים גם בשנים 2012 ו 2014, יש לקבל את הערעור בנקודה זו ולקבוע כי אותו סיווג יחול גם על שומת שנת 2010.
סוף דבר
40.אשר על כן, אני מקבל את הערעור באופן חלקי, וקובע כי המערערת תשלם ארנונה בגין שטחי הקרקע התפוסה על פי התעריף המירבי כקבוע בסעיף 274ב1 לפקודת העיריות. כמו כן, אני קובע כי המערערת תשלם ארנונה עבור שטחי המשרדים לפי סיווג 800, כלומר על-פי הסיווג בסעיף 2.7 לצו ולא בסיווג משרדים כעסק או כחנות סיווג 300.
שאר טענות הערעור נדחות.
בנסיבות העניין תישא המשיבה בהוצאות המערערת, לרבות שכר טרחה, בסך כולל של 20,000₪.
ניתן היום, י"ט אלול תשע"ו, 22 ספטמבר 2016, בהעדר הצדדים.
